Carver v. Nassau County Interim Finance

Filing

CORRECTED OPINION, by E.R. KORMAN, FILED.[1052615] [13-801, 13-840]

Download PDF
Case: 13-801 Document: 116 Page: 1 09/27/2013 1052615 15 UNITED STATES COURT OF APPEALS FOR THE SECOND CIRCUIT __________________ August Term, 2012 (Argued: June 10, 2013                          Decided: September 20, 2013 Corrected: September 27, 2013) Docket Nos. 13‐0801, 13‐0840                                       JAMES CARVER, as President of the Nassau County Police Benevolent Association, GARY LEARNED, as President of the Superior Officers Association of Nassau County, THOMAS R. WILLDIGG, as President of the Nassau County Police Department Detectives’ Association, Inc., Plaintiffs‐Appellees, —v.— NASSAU COUNTY INTERIM FINANCE AUTHORITY, RONALD A. STACK, LEONARD D. STEINMAN, ROBERT A. WILD, CHRISTOPHER P. WRIGHT, GEORGE J. MARLIN, THOMAS W. STOKES, in their official capacities as directors/members of the Nassau County Interim Finance Authority, EDWARD MANGANO, in his official capacity as County Executive of Nassau County, GEORGE MARAGOS, in his official capacity as Nassau County Comptroller, COUNTY OF NASSAU, Defendants‐Appellants.                                       Before:  POOLER and CARNEY, Circuit Judges, and KORMAN, District Judge.* * The Hon. Edward R. Korman, Senior United States District Court Judge for the Eastern District of New York, sitting by designation. 1 Case: 13-801 Document: 116 Page: 2 09/27/2013 1052615 15                                     Appeal from a judgment of the United States District Court for the Eastern District  of  New  York  (Wexler,  J.),  which  granted  summary  judgment  to  the plaintiffs.    Plaintiffs  challenged  a  wage  freeze  imposed  by  the  Nassau  County Interim Finance Authority, asserting that it violated the Contracts Clause, Article I, Section 10 of the Constitution, and that the Authority’s power to impose a wage freeze  pursuant  to  N.Y.  Pub.  Auth.  Law  §  3669  had  expired.    The  district  court granted summary judgment to the plaintiffs based solely on their state law statutory interpretation  claim.    On  appeal,  defendants  challenged  the  district  court’s jurisdiction to reach that claim as well as the merits of its decision.  We agree that the district  court  abused  its  discretion  in  exercising  pendent  jurisdiction  over  the statutory construction claim.   VACATED AND REMANDED.                                      ALAN M. KLINGER, Stroock & Stroock & Lavan LLP, New York, NY, HARRY GREENBERG, SETH H. GREENBERG (on the brief), Greenberg Burzichelli Greenberg P.C., Lake Success, NY, for Plaintiffs‐Appellees. CHRISTOPHER J. GUNTHER, Skadden, Arps, Slate, Meagher &  Flom,  New  York,  NY,  for  Defendants‐Appellants Nassau County Interim Finance Authority, Ronald A. 2 Case: 13-801 Document: 116 Page: 3 09/27/2013 1052615 15 Wild,  Christopher  P.  Wright,  George  J.  Marlin  and Thomas  W.  Stokes,  in  their  official  capacities  as directors/members  of  the  Nassau  County  Interim Finance Authority. MARC  S.  WENGER  (ANA  C.  SHIELDS,  on the brief), Jackson Lewis  LLP,  Melville,  NY,  Special  Counsel  for  the County  Attorney,  for  Defendants‐Appellants, Edward Mangano, in his official capacity as County Executive of Nassau County, George Maragos, in his official  capacity  as  Nassau  County  Comptroller,  and County of Nassau.  HOWARD WEIN, Koehler & Isaacs LLP, New York, NY, for  Nassau  County  Sheriff’s  Correction  Officers Benevolent Association as amicus curiae in support of Plaintiffs‐Appellees. STEVEN  A.  CRAIN  and  DAREN  J.  RYLEWICZ,  (LESLIE  C. PERRIN,  of  counsel),  Civil  Service  Employees Association,  Inc.,  Albany,  NY,  for  Civil  Service Employees  Association,  Inc.,  as  amicus  curiae  in support of Plaintiffs‐Appellees.                                      EDWARD R. KORMAN, District Judge:    Plaintiffs, representatives of various Nassau County police unions, brought suit  to  contest  a  wage  freeze  imposed  in  2011  on  Nassau  County  employees, including  police  officers,  by  the  Nassau  Interim  Finance  Authority  (“NIFA”),  a public  benefit  corporation  formed  by  the  New  York  State  Legislature  in  2000  in 3 Case: 13-801 Document: 116 Page: 4 09/27/2013 1052615 15 response to the County’s unstable financial condition.  The defendants are NIFA, Nassau County, and various officers of both.  The police unions contend that the wage freeze was imposed in violation of the Contracts Clause, Article I, Section 10 of  the  Constitution, and that the authority conferred on NIFA to impose such a freeze had expired under the terms of the applicable statute, N.Y. Pub. Auth. Law § 3669(3). The district court granted summary judgment to the police unions on their state law claim without reaching the constitutional question.  On appeal, defendants argue  that  the  applicable  statute  was  wrongly  construed.    They  also  contend, principally, that the district judge abused his discretion in exercising jurisdiction over the pendent state law claim.  BACKGROUND The Nassau Interim Finance Authority is a public benefit corporation created by the New York State Legislature in June 2000 in response to the growing financial crisis facing Nassau County.  The County, which was $2.7 billion in debt, had been forced to allocate nearly one quarter of its spending to servicing that debt, and the County’s debt was downgraded by rating agencies to one level above junk status.  The Legislature passed the NIFA Act, creating NIFA as a public benefit corporation 4 Case: 13-801 Document: 116 Page: 5 09/27/2013 1052615 15 to  oversee  the  county’s  finances.    N.Y.  Pub.  Auth.  Law  §  3650  et  seq.    The  Act provided that NIFA would be governed by a panel of directors, appointed by the governor,  who  serve  four‐year  terms  without  compensation.    Id.  §  3653(1).    The directors are assisted by a small professional staff.   The NIFA Act also provided $105 million in State taxpayer grants to Nassau County through 2004 and allowed NIFA to issue bonds to refinance and restructure the County’s debt.  Id. § 3656.  The NIFA Act also provided for different oversight periods: the initial “interim finance period,” a subsequent “monitoring and review” period,  and  a  third  “control  period”  that  could  be  triggered  upon  NIFA’s determination that the county was likely to sustain an operating funds deficit of 1% or more.  Id. §§ 3651(14), 3668‐69.  Once the County regained financial independence, the “monitoring and review” period ended, and NIFA’s bonds were retired, the Act contemplated that NIFA would dissolve.  Id. § 3652. During the interim finance period, NIFA had the responsibility of approving the County’s budgets and financial plans.  Id. § 3667.  This period was meant to conclude  in  2004,  though  it  was  extended  twice  by  the  state  legislature  and ultimately ended in 2008.  At that point, NIFA began a period of monitoring and oversight, during which it retained the power to review and audit County budgets, 5 Case: 13-801 Document: 116 Page: 6 09/27/2013 1052615 15 but was no longer required to approve the County’s annual financial plans.  Id. § 3668.  If the County’s financial situation were to deteriorate, however, NIFA would be obligated to order a control period.  Id. § 3669.  During a control period, NIFA is authorized  to  take  necessary  remedial  measures,  which  include  requiring  the County to adopt a revised financial plan approved by NIFA, auditing the County government, approving or disapproving proposed County borrowing, and ordering a temporary wage freeze on County employees.  Id.  On January 26, 2011, NIFA imposed a control period.  After Nassau County unsuccessfully  challenged  the  imposition  of  the  control  period  in  an  Article  78 proceeding, County of Nassau v. Nassau County Interim Finance Authority, 33 Misc. 3d 227 (N.Y. Sup. Ct. 2011), NIFA passed two resolutions freezing wages for all County employees on March 24, 2011.  The wage freeze forced the County to breach the terms of the collective bargaining agreements it had entered into with the various County police unions.  On April 1, 2011, the police unions commenced this action in federal court, alleging that the wage freeze violated the Contracts Clause, Article I,  Section  10  of  the  Constitution.    They  later  amended  their  complaint  to  add  a second claim that NIFA lacked the authority under state law to order a wage freeze after the conclusion of the interim finance period.  6 Case: 13-801 Document: 116 Page: 7 09/27/2013 1052615 15 After discovery on the Contracts Clause claim, the parties filed cross‐motions for summary judgment.  The district court granted summary judgment to the police unions, agreeing with their interpretation of the NIFA Act that NIFA’s authority to freeze wages was limited to the duration of the interim finance period.  The district court did not discuss the issue of jurisdiction beyond the observation that “[f]ederal jurisdiction is based upon Plaintiffs’ claim that the wage freeze violates the Contracts Clause of Article I of the United States Constitution.”  Carver v. Nassau Cnty. Interim Fin. Auth., 923 F. Supp. 2d 423, 424 (E.D.N.Y. 2013).  Nevertheless, the district court did  not  reach  this  claim,  observing  that  the  statutory  question  was  “most appropriate for summary disposition.”  Id. at 427. DISCUSSION The  district  courts  have  supplemental  jurisdiction  over  pendent  state  law claims “that are so related to claims in the action within such original jurisdiction that they form part of the same case or controversy under Article III of the United States Constitution.”  28 U.S.C. § 1367(a).  Nevertheless, a district court “may decline to exercise supplemental jurisdiction over a claim” under any of four circumstances: “(1) the claim raises a novel or complex issue of State law, (2) the claim substantially predominates over the claim or claims over which the district court has original 7 Case: 13-801 Document: 116 Page: 8 09/27/2013 1052615 15 jurisdiction, (3) the district court has dismissed all claims over which it has original jurisdiction, or (4) in exceptional circumstances, there are other compelling reasons for declining jurisdiction.”  Id. § 1367(c).  We review a district court’s decision to assert supplemental jurisdiction over a state law claim under an abuse‐of‐discretion standard.  See Shahriar v. Smith & Wollensky Rest. Grp., Inc., 659 F.3d 234, 243 (2d Cir. 2011).   This case concededly presents an unresolved question of state law and is also one in which there are exceptional circumstances which provide compelling reasons for declining jurisdiction.  Unlike a case involving a dispute between private parties, this case involves the construction of a significant provision of an extraordinarily consequential  legislative  scheme  to  rescue  Nassau  County  from  the  brink  of bankruptcy, to monitor its financial condition, and to take steps necessary to prevent a relapse.  In order to carry out this legislative scheme, the Legislature created NIFA, which it denominated a “corporate governmental agency and instrumentality of the state constituting a public benefit corporation.”  N.Y. Pub. Auth. Law § 3652(1).  The Legislature found and declared: that the continued existence of such condition of fiscal difficulties is contrary to the public interest of the county and the state and seriously threatens to cause a decline in the general prosperity and economic 8 Case: 13-801 Document: 116 Page: 9 09/27/2013 1052615 15 welfare of the inhabitants of the county and the people of this state [and that] [t]he impairment of the credit of the county of Nassau may affect  the  ability  of  other  municipalities  in  the  state  to  issue  their obligations  at  normal  interest  rates.    Such  effect  is  a  matter  of  state concern.    N.Y. Pub. Auth. Law, ch. 43‐A, art. 10‐D, T. 1 (McKinney 2002).  The legislative history also indicates that the County had: request[ed]  the  enactment  of  all  of  the  provisions  of  [the]  act  as necessary  and  in  the  public  interest  to  accomplish  the  objective  of improving market reception for the necessary sale of bonds and other obligations of the county by discouraging certain practices which have occurred  in  the  past  and  providing  direction  and  assistance  in budgetary and financial matters to restore the county to fiscal health, while  retaining  the  county’s  right  to  operate  independently  as  a municipal corporation of the state of New York.   Id.  Moreover, the NIFA Act itself provides that “the creation of NIFA and the carrying out of its purposes are in all respects for the benefit of the people of the state of New York and are public purposes.  Accordingly, NIFA shall be regarded as  performing  an  essential  governmental  function  in  the  exercise  of  the  powers conferred  upon  it  by  this  title.”    N.Y.  Pub.  Auth.  Law  §  3661(1).    In  sum, interpretation of the NIFA Act implicates an important element of NIFA’s oversight responsibility and its ability to carry out its purposes – specifically, whether the 9 Case: 13-801 Document: 116 Page: 10 09/27/2013 1052615 15 authority conferred on NIFA to control county spending by imposing a wage freeze on county employees had expired after the conclusion of the interim finance period.  The parties debate whether the claim substantially predominates over the Contracts Clause cause of action simply because it was decided first by the district court.  We need not resolve this debate.  It is enough that the construction of the provision  of  the  NIFA Act at issue raises an unresolved issue of state law – the interpretation of a poorly drawn statute – that should be resolved by the New York state  courts  because  the  manner  in  which  the  statute  is  construed  implicates significant state interests.  As we have previously observed, “[w]here a pendent state claim turns on novel or unresolved questions of state law, especially where those questions  concern  the  state’s  interest  in  the  administration  of  its  government, principles  of  federalism  and  comity  may  dictate  that  these  questions  be  left  for decision by the state courts.”  Seabrook v. Jacobson, 153 F.3d 70, 72 (2d Cir. 1998).  Indeed,  in  analogous  circumstances,  we  stated  that,  while  federal  courts  should where possible exercise jurisdiction, “[w]here a decision is to be made on the basis of state law . . . the Supreme Court has long shown a strong preference that the controlling  interpretation  of  the  relevant  statute  be  given  by  state,  rather  than federal, courts.”  Allstate Ins. Co. v. Serio, 261 F.3d 143, 150 (2d Cir. 2001).   10 Case: 13-801 Document: 116 Page: 11 09/27/2013 1052615 15 The Nassau County defendants argue that jurisdiction over this pendent state law claim should be denied because of the special statutory procedure that New York law – C.P.L.R. Article 78 – provides for adjudicating claims that a body or officer has acted in a manner not authorized by state law.  NIFA argues only that the special procedure is simply a factor to be taken into account in whether pendent jurisdiction should be exercised.  Both arguments are predicated on the subsection of  the  statute  that  limits  these  proceedings  to  “the  supreme  court  in  the  county specified” in C.P.L.R. § 506(b), C.P.L.R. § 7804(b), and a provision in the NIFA Act providing  that  “[t]he  venue  of  every  action,  suit  or  special  proceeding  brought against the authority shall be laid in the supreme court in the county of Nassau.”  N.Y. Pub. Auth. Law § 3662(5) (emphasis added).   We need not decide, however, whether Article 78 can, on its own, deprive a federal  court  of  jurisdiction  over  claims  brought  under  that  provision,  as  some district court cases have held, see, e.g., Cartagena v. City of New York, 257 F. Supp. 2d 708, 710 (S.D.N.Y. 2003).  City of Chicago v. International College of Surgeons, 522 U.S. 156, 164–68 (1997), a case which goes unmentioned by the parties, would suggest otherwise, as long as those claims would otherwise fall within the court’s pendent jurisdiction.  See also Casale v. Met. Transp. Auth., No. 05‐cv‐4232, 2005 WL 3466405, 11 Case: 13-801 Document: 116 Page: 12 09/27/2013 1052615 15 at *6 (S.D.N.Y. Dec. 19, 2005) (Mukasey, J.).  For present purposes, it is enough to recognize that Article 78 reflects a state preference for a state mode of procedure that “is designed to facilitate a summary disposition of the issues presented . . . and has been described as a fast and cheap way to implement a right that is as plenary as an action,  culminating  in  a  judgment,  but  is  brought  on  with  the  ease,  speed  and inexpensiveness of a mere motion.”  Davidson v. Capuano, 792 F.2d 275, 280 (2d Cir. 1986) (internal quotation marks and citations omitted).  Whether or not Article 78 can itself deprive the district court of jurisdiction  over  claims brought under its provisions, the state preference to try Article 78 claims in state court bears on our assessment  of  whether  the  district  court  abused  its  discretion  in  deciding nonetheless to exercise pendent jurisdiction here, where other factors, too, strongly support  declining  that  jurisdiction.    We  hold  that  the  district  court  abused  its discretion in exercising pendent jurisdiction.  On remand the district court should dismiss the state‐law claim, but retain jurisdiction over plaintiffs’ federal constitutional claim.  If plaintiffs decide to pursue their  state‐law  statutory‐construction  or  other  related  claims  in  state  court,  the district court may decide, within its discretion, to stay the federal action until the state‐court litigation has completed because the state courts’ resolution of the state 12 Case: 13-801 Document: 116 Page: 13 09/27/2013 1052615 15 claim may obviate the need to resolve the federal constitutional question.  Railroad Comm’n of Tex. v. Pullman Co., 312 U.S. 496 (1941); see also Reetz v. Bozanich, 397 U.S. 82, 87 (1970) (relying on the Pullman doctrine to hold that the “federal court should have stayed its hand while the parties repaired to the state courts for a resolution of their state constitutional questions” that could have obviated the need to answer the federal constitutional claim); Freda v. Lavine, 494 F2d 107, 110 (2d Cir. 1974). In choosing to reverse the district court’s exercise of pendent jurisdiction, we have passed over the argument that NIFA is entitled to sovereign immunity – an argument that was raised for the first time on appeal.  Normally, in cases involving the  issue  of  Article  III  subject  matter  jurisdiction,  this  issue  would  have  to  be addressed  first.    See  Steel  Co.  v.  Citizens  for  a  Better  Env’t,  523  U.S.  83,  94  (1998) (striking down the “doctrine of hypothetical jurisdiction,” by which difficult subject matter jurisdiction questions were bypassed to allow district courts to rule on the merits  of  the  case  when  the  merits  were  more  easily  resolved).    Nevertheless, whether the claim of sovereign immunity constitutes a true issue of subject matter jurisdiction or is more appropriately viewed as an affirmative defense is an open question in the Supreme Court and the Second Circuit.  Wisconsin Dep’t of Corr. v. Schacht, 524 U.S. 381, 391 (1998) (leaving open the question of whether “Eleventh 13 Case: 13-801 Document: 116 Page: 14 09/27/2013 1052615 15 Amendment immunity is a matter of subject‐matter jurisdiction”).  More recently, we  held  that  the  burden  of  proof  in  a  case  involving  the  assertion  of  sovereign immunity is on the party asserting it—a holding that we acknowledged is more consistent  with  the  understanding  that  sovereign  immunity  was  an  affirmative defense.  Woods v. Rondout Valley Cent. Sch. Dist. Bd. of Educ., 466 F.3d 232, 237‐39 (2d Cir. 2007) (Raggi, J.).   We  need  not  resolve  this  issue  because,  even  if  sovereign  immunity  is  a “matter of subject matter jurisdiction,” Steel Co. makes clear that we are not bound to decide any particular jurisdictional question before any other.  523 U.S. at 100 n.3 (noting that it is permissible to decide a “discretionary jurisdictional question before a nondiscretionary jurisdictional question”); see also Ruhrgas AG v. Marathon Oil Co., 526  U.S.  574,  584  (1999)  (The  Court’s  opinion  in  Steel  Co.  “does  not  dictate  a sequencing of jurisdictional issues.”).  We have exercised the discretion that Steel Co. allows us to reach the issue of the exercise of supplemental jurisdiction rather than applying a complicated six‐part test to an arguably close question.   CONCLUSION Under the circumstances of this case, the district judge should have declined to reach the pendent state law claim, which required it to interpret, as a matter of 14 Case: 13-801 Document: 116 Page: 15 09/27/2013 1052615 15 first impression, an important state legislative scheme to prevent the fiscal demise of Nassau County.  Consequently, the judgment of the District Court granting the plaintiffs’ motion for summary judgment on the pendent state law claim  is vacated and the case is remanded with instructions to dismiss that claim.  VACATED and REMANDED. 15

Disclaimer: Justia Dockets & Filings provides public litigation records from the federal appellate and district courts. These filings and docket sheets should not be considered findings of fact or liability, nor do they necessarily reflect the view of Justia.


Why Is My Information Online?