Catskill Mountains Chapter of v. United States Environmental Pr


OPINION, Dissenting, by Judge Chin, FILED.[1949326] [14-1823, 14-1909, 14-1991, 14-1997, 14-2003]

Download PDF
Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page1 of 35   CHIN, Circuit Judge, dissenting:  I respectfully dissent.  The Clean Water Act (the ʺActʺ) prohibits the ʺdischarge of any  pollutant by any personʺ from ʺany point sourceʺ to ʺnavigable watersʺ of the  United States, without a permit.  33 U.S.C. §§ 1311(a), 1362(12)(A).  The question  presented is whether a transfer of water containing pollutants from one body of  water to another ‐‐ say, in upstate New York, from the more‐polluted Schoharie  Reservoir through the Shandaken Tunnel to the less‐polluted Esopus Creek ‐‐ is  subject to these provisions.    The United States Environmental Protection Agency (ʺEPAʺ) takes  the position that such a transfer is not covered, on what has been called the  ʺunitary watersʺ theory ‐‐ all water bodies in the United States, that is, all lakes,  rivers, streams, etc., constitute a single unit, and therefore the transfer of water  from a pollutant‐laden water body to a pristine one is not an ʺadditionʺ of  pollutants to the ʺnavigable watersʺ of the United States because the pollutants  are already present in the overall single unit.  Consequently, in a rule adopted in  2008 (the ʺWater Transfers Ruleʺ), EPA determined that water transfers from one  water body to another, without intervening industrial, municipal, or commercial    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page2 of 35       activity, were excluded from the permitting requirements of the National  Pollutant Discharge Elimination System (ʺNPDESʺ), even if dirty water was  transferred from a polluted water body to a clean one.  The majority holds that  the Water Transfers Rule is a reasonable interpretation of the Act.  I disagree.    As the majority notes, we evaluate EPAʹs interpretation of the Act  under the two‐step framework of Chevron, U.S.A., Inc. v. NRDC, 467 U.S. 837  (1984).  At step one, we consider whether Congress has ʺunambiguously  expressedʺ its intent.  Riverkeeper Inc. v. EPA, 358 F.3d 174, 184 (2d Cir. 2004).  If  so, we ʺmust give effect to the unambiguously expressed intent of Congress.ʺ   Chevron, 467 U.S. at 842‐43.  If the statute is ʺsilent or ambiguous,ʺ however, we  turn to step two and determine ʺʹwhether the agencyʹs answer is based on a  permissible construction of the statute,ʹ which is to say, one that is ʹreasonable,ʹ  not ʹarbitrary, capricious, or manifestly contrary to the statute.ʹʺ  Riverkeeper, 358  F.3d at 184 (quoting Chevron, 467 U.S. at 843‐44).  I would affirm the district courtʹs decision to vacate the Water  Transfers Rule.  First, I would hold at Chevron step one that the plain language  and structure of the Act is unambiguous and clearly expresses Congressʹs intent  to prohibit the transfer of polluted water from one water body to another distinct  2    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page3 of 35       water body without a permit.  In my view, Congress did not intend to give a pass  to interbasin transfers of dirty water, and excluding such transfers from  permitting requirements is incompatible with the goal of the Act to protect our  waters.1  Second, prior decisions of this Court and the Supreme Court make clear  that the unitary waters theory is inconsistent with the plain and ordinary  meaning of the text of the Act and its purpose.  Third, even assuming there is any  ambiguity, I would hold at Chevron step two that the Water Transfers Rule is an  unreasonable, arbitrary, and capricious interpretation of the Act.  Accordingly, I  dissent.  I  I begin with the language of the Act, its structure, and its purpose.  A.  The Statutory Language  The Act provides that ʺthe discharge of any pollutant by any person  shall be unlawful,ʺ 33 U.S.C. § 1311(a), except to the extent allowed by other                                                    The term ʺinterbasin transferʺ refers to an artificial or man‐made conveyance of  water between two distinct water bodies that would not otherwise be connected.  See  Catskill Mountains Chapter of Trout Unlimited, Inc. v. City of N.Y., 273 F.3d 481, 489‐93 (2d  Cir. 2001) (ʺCatskill Iʺ); see also 40 C.F.R. § 122.3(i) (ʺwater transferʺ is ʺan activity that  conveys or connects waters of the United States without subjecting the transferred  water to intervening industrial, municipal, or commercial useʺ).  1 3    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page4 of 35       provisions, including, for example, those provisions establishing the NPDES  permit program, 33 U.S.C. § 1342.  The Act defines ʺdischarge of a pollutantʺ to include ʺany addition of  any pollutant to navigable waters from any point source.ʺ  33 U.S.C.  § 1362(12)(A) (emphasis added).  It defines ʺpollutantʺ to include solid, industrial,  agricultural, and biological waste.  Id. § 1362(6) (emphasis added).  It defines  ʺnavigable watersʺ as ʺthe waters of the United States, including the territorial  seas.ʺ  Id. § 1362(7) (emphasis added).  And it defines a ʺpoint sourceʺ as ʺany  discernible, confined and discrete conveyance, including but not limited to any  pipe, ditch, channel, tunnel, conduit, well, discrete fissure, container, rolling  stock, concentrated animal feeding operation, or vessel or other floating craft,  from which pollutants are or may be discharged.ʺ  Id. § 1362(14) (emphasis  added).  The Act does not define the word ʺaddition.ʺ    In my view, the plain language of the Act makes clear that the  permitting requirements apply to water transfers from one distinct body of water  through a conveyance to another.  As noted, the Act prohibits ʺany addition of  any pollutant to navigable waters from any point source.ʺ  Id. § 1362(12)(A).  The  transfer of contaminated water from a more‐polluted water body through a  4    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page5 of 35       conveyance, such as a tunnel, to a distinct, less‐polluted water body is the  ʺadditionʺ of a pollutant (contained in the contaminated water) to ʺnavigable  watersʺ (the less‐polluted water body) from a ʺpoint sourceʺ (the conveyance).  In  the context of this case, as we held in Catskill I:  Here, water is artificially diverted from its natural  course and travels several miles from the [Schoharie]  Reservoir through Shandaken Tunnel to Esopus Creek,  a body of water utterly unrelated in any relevant sense  to the Schoharie Reservoir and its watershed.  No one  can reasonably argue that the water in the Reservoir  and the Esopus are in any sense the ʺsame,ʺ such that  ʺadditionʺ of one to the other is a logical impossibility.   When the water and the suspended sentiment therein  passes from the Tunnel into the Creek, an ʺadditionʺ of  a ʺpollutantʺ from a ʺpoint sourceʺ has been made to a  ʺnavigable water,ʺ and the terms of the statute are  satisfied.    273 F.3d at 492.  EPA contends that such a transfer of contaminated water, from a  polluted body of water to a distinct and pristine one, is not an ʺadditionʺ because  all the waters of the United States are to be ʺconsidered collectively,ʺ EPA Br. at  2, that is, because the polluted and pristine bodies of water are both part of the  waters of the United States and all the waters of the United States are considered  to be one unit, the transfer of pollutants from one part of the unit to another part  is not an ʺaddition.ʺ  I do not believe the words of the Act can be so interpreted.   5    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page6 of 35       The critical words for our purposes are ʺadditionʺ and ʺnavigable waters.ʺ  I take  them in reverse order.  1.  ʺNavigable Watersʺ  EPAʹs position ‐‐ accepted by the majority ‐‐ requires us to add  words to the Act, as we must construe ʺnavigable watersʺ to mean ʺall the  navigable waters of the United States, considered collectively.ʺ  Contra Dean v.  United States, 556 U.S. 568, 572 (2009) (courts must ʺordinarily resist reading  words or elements into a statute that do not appear on its faceʺ) (quoting Bates v.  United States, 522 U.S. 23, 29 (1997)).  EPA also argues that if Congress had intended the NPDES  permitting requirements to apply to individual water bodies, it would have  inserted the word ʺanyʺ before ʺnavigable waters.ʺ  See 33 U.S.C. § 1362(12)(A)  (ʺany addition of any pollutant to navigable waters from any point sourceʺ).  This  interpretation is flawed, for the use of the plural ʺwatersʺ obviates the need for  the word ʺany.ʺ  The use of the plural ʺwatersʺ indicates that Congress was  referring to individual water bodies, not one collective water body.  The  Supreme Court addressed this precise issue in its discussion of ʺthe waters of the  United Statesʺ in Rapanos v. United States.  There the Court considered the issue of  6    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page7 of 35       whether § 1362(7)ʹs definition of ʺnavigable watersʺ meant ʺwaters of the United  States,ʺ and the Court squarely held that ʺwatersʺ referred to ʺindividual bodies,ʺ  not one collective body:  But ʺthe waters of the United Statesʺ is something else.   The use of the definite article (ʺtheʺ) and the plural  number (ʺwatersʺ) shows plainly that § 1362(7) does not  refer to water in general.  In this form, ʺthe watersʺ refers  more narrowly to water ʺ[a]s found in streams and  bodies forming geographical features such as oceans,  rivers, [and] lakes,ʺ or the flowing or moving masses, as  of waves or floods, making up such streams or bodies.ʺ   Websterʹs New International Dictionary 2882.      547 U.S. 715, 732 (2006) (alterations in original) (emphases added).  Hence, the  Supreme Court concluded the plural form ʺwatersʺ does not refer to ʺwater in  general,ʺ but to water bodies such as streams, lakes and ponds.2                                                  The majority writes that the Supreme Courtʹs holding in Rapanos ʺdoes not  compel the conclusion that the statutory phrase ʹnavigable watersʹ is unambiguous  because that phrase, unlike the phrase in Rapanos, is not limited by a definite article.ʺ   Op. at 44, n.24.  While Rapanos may not ʺcompelʺ that conclusion, it certainly supports  it.  In Rapanos, the Supreme Court was interpreting the same definition of ʺnavigable  watersʺ in operation here, § 1362(7), which defines ʺnavigable watersʺ as ʺthe waters of  the United States.ʺ  The lack of the word ʺtheʺ before ʺnavigable watersʺ in § 1362(12)(A)  hardly negates the Supreme Courtʹs holding that the definition of ʺnavigable watersʺ as  found in § 1362(7) does not refer to water in general, but water bodies.  Moreover, the  existence or non‐existence of a definite article before a noun, on its own, has no bearing  on the plural or singular nature of a noun.  ʺTheʺ can be used to refer to a particular  person or thing or a group.  See Bryan A. Garner, Garnerʹs Modern American Usage: The  Authority on Grammar, Usage and Style, 883 (3rd Ed. 2009) (ʺThe definite article can be     2   7    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page8 of 35       As the majority acknowledges, the Act contains multiple provisions  suggesting that the term ʺnavigable watersʺ refers to multiple water bodies, not  one national collective water body.  Op. at 43 (citing 33 U.S.C. §§ 1313(c)(2)(A),  (c)(4), 1313(d)(1)(B), 1314(2), 1314(f)(2)(F), 1314(l)(1)(A)‐(B), 1342)).3  Likewise,  EPAʹs own regulations suggest that ʺnavigable watersʺ refers to individual water  bodies.  For example, 40 C.F.R. § 122.45(g)(4) regulates intake credits.  As the  Supreme Court has observed, this regulation is incompatible with the ʺunitary  watersʺ theory:   The ʺunitary watersʺ approach could also conflict with  current NPDES regulations.  For example, 40 C.F.R.  § 122.45(g)(4)(2003) allows an industrial water user to  obtain ʺintake creditʺ for pollutants present in the water  that it withdraws from navigable waters.  When the  permit holder discharges the water after use, it does not  have to remove pollutants that were in the water before                                                 used to refer to a group <the basketball team> or, in some circumstances, a plural <The  ideas just keep on flowing>.ʺ).  3   There are additional sections in which the term ʺnavigable watersʺ clearly refers  to individual water bodies.  See, e.g., 33 U.S.C. §§ 1341 (requiring any applicant for  federal license or permit ʺto conduct any activity, including but not limited to, the  construction or operation of facilities which may result in any discharge in the  navigable watersʺ to obtain a state certification that any discharge of pollutants will  comply with the receiving water bodyʹs water‐quality standard), 1344(a) (requiring  permits for ʺ[d]ischarge into navigable waters at specified disposal sitesʺ by establishing  a separate permit program for discharges of ʺdredged or fill material,ʺ which by  definition come from water bodies); see also 33 U.S.C. §§ 1313(a), (d)(1)(A), 1313(e)(4),  1314(l)(1), (b)(1), (d)(2)(D), (h)(9), (h)(11)(B).  8    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page9 of 35       it was withdrawn.  There is a caveat, however: EPA  extends such credit ʺonly if the discharger demonstrates  that the intake water is drawn from the same body of  water into which the discharge is made.ʺ  The NPDES  program thus appears to address the movement of  pollutants among water bodies, at least at times.      S. Fla. Water Mgmt. Dist. v. Miccosukee Tribe, 541 U.S. 95, 107‐08 (2004).  In all of  these instances, the phrase ʺnavigable watersʺ refers to individual water bodies  and not one collective national water body.  Indeed, neither the majority nor the  parties have identified a single provision in the Act where ʺnavigable watersʺ  refers to the waters of the United States as a unitary whole.  2.  ʺAdditionʺ  EPAʹs interpretation also requires us to twist the meaning of the  word ʺaddition.ʺ  Because the word ʺadditionʺ is not defined in the Act, we  consider its common meaning.  See S.D. Warren Co. v. Me. Bd. of Environ. Prot., 547  U.S. 370, 376 (2006)  (in considering the definition of ʺdischargeʺ in 33 U.S.C.  § 1362(12), noting that where a word is ʺneither defined in the statute nor a term  of art, we are left to construe it ʹin accordance with its ordinary or natural  meaningʹʺ (citing FDIC v. Meyer, 510 U.S. 471, 476 (1994))); see also Perrin v. United  States, 444 U.S. 37, 42 (1979) (words should be interpreted according to their  ʺordinary, contemporary, common meaningʺ).    9    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page10 of 35       The ordinary meaning of ʺadditionʺ is ʺthe result of adding:  anything added: increase, augmentation.ʺ Websterʹs Third New International  Dictionary of the English Language Unabridged 24 (1968); see also Websterʹs New  World Dictionary of the American Language 16 (2d College ed. 1970 and 1972) (ʺa  joining of a thing to another thingʺ).  Transferring water containing pollutants  from a polluted water body to a clean water body is ʺaddingʺ something to the  latter; there is an ʺadditionʺ ‐‐ an increase in the number of pollutants in the  second water body.  In this context, ʺadditionʺ means adding a pollutant to  ʺnavigable watersʺ when that pollutant would not otherwise have been in those  ʺnavigable waters.ʺ  Words should be given their ʺcontextually appropriate  ordinary meaning,ʺ Antonin Scalia & Bryan A. Garner, Reading Law: The  Interpretation of Legal Texts 70 (2012), and the context here is a statute intended to  eliminate water pollution discharges.  See Catskill I, 273 F.3d at 486.  That context  makes clear that the word ʺadditionʺ encompasses an increase in pollution  caused by an interbasin transfer of water.  The plain words of the statute thus make clear that Congress did not  intend to except water transfers from §§ 1311 and 1362 of the Act.  10    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page11 of 35   B.      The Structure of the Act  Congressʹs intent to require a permit for interbasin water transfers is  even clearer when we consider the statutory language in light of the Actʹs  structure.  In determining whether Congress has spoken to the precise question  at issue, we consider the words of the statute in ʺtheir context and with a view to  their place in the overall statutory scheme,ʺ FDA v. Brown & Williamson Tobacco  Corp., 529 U.S. 120, 132 (2000), because ʺthe meaning ‐‐ or ambiguity ‐‐ of certain  words or phrases may only become evident when placed in context,ʺ King v.  Burwell, 135 S. Ct. 2480, 2489 (2015) (citing Brown & Williamson, 529 U.S. at 133);  see also Util. Air Regulatory Grp. v. EPA, 134 S. Ct. 2427, 2442 (2014) (ʺreasonable  statutory interpretation must account for both ʹthe specific context in which  . . .  language is usedʹ and ʹthe broader context of the statute as a wholeʹʺ (citations  omitted)); Davis v. Mich. Depʹt of Treasury, 489 U.S. 803, 809 (1989) (a  ʺfundamental canon of statutory constructionʺ is ʺthat the words of a statute  must be read in their context and with a view to their place in the overall  statutory schemeʺ).    Here, EPAʹs ʺunitary watersʺ theory, when considered in the context  of other provisions of the Act, contravenes Congressʹs unambiguous intent to  11    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page12 of 35       subject interbasin transfers to permitting requirements and is therefore  unreasonable.  See King, 135 S. Ct. at 2489 (a ʺprovision that may seem ambiguous  in isolation is often clarified by the remainder of the statutory scheme . . . because  only one of the permissible meanings produces a substantive effect that is  compatible with the rest of the lawʺ (citing United Sav. Assʹn of Tex. v. Timbers of  Inwood Forest Assocs., Ltd., 484 U.S. 365, 371 (1988))).    First, the Water Transfers Rule creates an exemption to permitting  requirements, in violation of the canon expressio unius est exclusio alterius, which  cautions against finding implied exceptions where Congress has created explicit  ones.  Section 1311(a) of the Act prohibits ʺ[t]he discharge of any pollutant by any  person.ʺ  33 U.S.C. § 1311(a).  The Supreme Court has held that ʺevery point  source dischargeʺ is covered by the Act:    Congressʹ intent in enacting the [1972] Amendments [to  the Federal Water Pollution Control Act] was clearly to  establish an all‐encompassing program of water  pollution regulation. Every point source discharge is  prohibited unless covered by a permit, which directly  subjects the discharger to the administrative apparatus  established by Congress to achieve its goals.  The ʺmajor  purposeʺ of the Amendments was clearly to ʺestablish a  comprehensive long‐range policy for the elimination of  water pollution.ʺ  S. Rep. No. 92‐414, at 95, 2 Leg. Hist.  1511 (emphasis supplied).  No Congressmanʹs remarks  12    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page13 of 35       on the legislation were complete without reference to  the ʺcomprehensiveʺ nature of the Amendments.    See City of Milwaukee v. Illinois, 451 U.S. 304, 318 (1981).    Congress created specific exceptions to the prohibition on the  discharge of pollutants, as § 1311(a) bans such discharges ʺ[e]xcept as in  compliance with this section and sections 1312, 1316, 1317, 1328, 1342, and 1344.ʺ   33 U.S.C. § 1311(a).  These include specific exemptions to the NPDES permitting  requirements for, e.g., return flows from irrigated agriculture, 33 U.S.C.  § 1342(l)(1), stormwater runoff, 33 U.S.C. § 1342(l)(2), and discharging dredged  or fill material into navigable waters, 33 U.S.C. § 1344(a).  Congress did not create  an exception for interbasin water transfers.  It is well‐settled that when exceptions are explicitly enumerated,  courts should not infer additional exceptions.  See Hillman v. Maretta, 133 S. Ct.  1943, 1953 (2013) (ʺWhere Congress explicitly enumerates certain exceptions to a  general prohibition, additional exceptions are not to be implied, in the absence of  evidence of contrary legislative intent.ʺ (citing Andrus v. Glover Constr., Co., 446  U.S. 608,  616‐617 (1980))).  This prohibition against implying exceptions has been  applied to the Actʹs permitting requirements.  See NRDC v. Costle, 568 F.2d 1369,  1377 (D.C. Cir. 1977) (ʺThe wording of the statute, legislative history and  13    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page14 of 35       precedents are clear: the EPA Administrator does not have authority to except  categories of point sources from the permit requirements of § [1342]ʺ); Nw. Envir.  Advocates v. EPA, 537 F.3d 1006, 1021‐22 (9th Cir. 2008) (EPA may not ʺexempt  certain categories of discharge from the permitting requirementʺ); N. Plains Res.  Council v. Fidelity Exploration & Dev. Co., 325 F.3d 1155, 1164 (9th Cir. 2003) (ʺOnly  Congress may amend the CWA to create exemptions from regulation.ʺ).   Defendantsʹ position that all water transfers between water bodies are exempt  from § 1342 permitting requirements is a substantial exemption that Congress  did not create.    Second, the Act also sets forth a specific plan for individual water  bodies.  The Act requires States to establish water‐quality standards for each  distinct water body within its borders.  See 33 U.S.C. § 1313(c)(1), (2)(A).  To  establish water‐quality standards, a State must designate a use for every  waterway and establish criteria for ʺthe amounts of pollutants that may be  present in [those] water bodies without impairingʺ their uses.  Upper Blackstone  Water Pollution Abatement Dist. v. EPA, 690 F.3d 9, 14 (1st Cir. 2012) (citing 33  U.S.C. § 1313(c)(2)(A)).  The NPDES permit program is ʺthe primary meansʺ by  which the Act seeks to achieve its water‐protection goals.  Arkansas v. Oklahoma,  14    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page15 of 35     503 U.S. 91, 101‐02 (1992).  The NPDES program covers all ʺpoint sources,ʺ  including ʺany pipe, ditch, channel, [or] tunnel,ʺ 33 U.S.C. § 1362(14), and a  broad range of pollutants, including chemicals, biological materials, rock, and  sand, id. § 1362(6).  This carefully designed plan to fight water pollution would be  severely undermined by an EPA‐created exception for water transfers.  A Stateʹs  efforts to control water‐quality standards in its individual lakes, rivers, and  streams would be disrupted if contaminated water could be transferred from a  polluted water body to a pristine one without a NPDES permit.  It is hard to  imagine that Congress could have intended such a broad and potentially  devastating exception.  Indeed, exempting water transfers from the NPDES  program would undermine the ability of downstream States to protect  themselves from the pollution generated by upstream States.  The NPDES  program provides a procedure for resolving disputes between States over  discharges.  See Upper Blackstone Water Pollution Abatement Dist., 690 F.3d at 15  (citing City of Milwaukee, 451 U.S. at 325‐26).  When a State applies for a permit  that may affect the water quality of a downstream State, EPA must notify the  applying State and the downstream State.  If the downstream State determines  15      Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page16 of 35       that the discharge ʺwill violate its water quality standards, it may submit its  objections and request a public hearing.ʺ  Id.  If water transfers are exempt from  NPDES requirements, the ability of downstream States to protect themselves  from upstream states sending their pollution across the border will be severely  curtailed.4    The City and certain of the States argue that subjecting water  transfers to permitting requirements will be extremely burdensome.  As we have  repeatedly recognized, however, there is ample flexibility in the NPDES  permitting process to address dischargersʹ concerns.  See Catskill Mountains v.  EPA, 451 F.3d 77, 85‐86 (2d Cir. 2006) (ʺCatskill IIʺ); see also Nw. Envtl., 537 F.3d at  1010 (ʺObtaining a permit under the CWA need not be an onerous process.ʺ).                                                     Downstream states would have to resort to common law nuisance suits in the  courts of the polluting state, instead of addressing permit violations with EPA.  As the  district court points out, ʺEPA never explains how states, post Water Transfers Rule, can  address interstate pollution effects ʹthrough their WQS [water quality standards] and  TMDL [total maximum daily loads] programsʹ or ʹpursuant to state authorities  preserved by section 510,ʹ given that states do not have authority to require other states  to adhere to effluent limitations or state‐based regulations.  See Intʹl Paper Co. v.  Ouellette, 479 U.S. 481, 490 (1987).ʺ  Catskill Mountains Chapter of Trout Unlimited v. U.S.  E.P.A., 8 F. Supp. 3d 500, 552 (2014).  Indeed, at oral argument before the district court,  counsel for the State of Colorado conceded that a downstream Stateʹs only remedy for  interstate pollution of this sort is a common‐law nuisance suit and ʺdrink[ing] dirty  water until this case makes its way up to the courts.ʺ  Id. at 553.  This cannot be what  Congress intended.  4 16    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page17 of 35     The draft permit issued in this case allows for variable turbidity level restrictions  by season and exemptions from the limitations in times of drought to remedy  emergency threats or threats to public health or safety.  Catskill II, 451 F.3d at 86.   Point source operators can also seek a variance from limits.  See 40 C.F.R.  § 125.3(b).    In addition, much of the concern over water transfers involved  agricultural use, but water diversions from a ʺnavigable waterʺ for agricultural  use direct water away from a ʺnavigable water,ʺ and thus do not trigger the need  for a § 402 permit.  Waters returning to a ʺnavigable waterʺ which are  ʺagricultural stormwater dischargesʺ and ʺreturn flows from irrigated  agricultureʺ are specifically exempted from the statutory definition of ʺpoint  source.ʺ  33 U.S.C. § 1362(14); see also 33 U.S.C. § 1342(l) (exempting ʺdischarges  composed entirely of return flows from irrigated agricultureʺ from permitting  requirements).  Thus, the catastrophic results of applying NPDES permits to  water transfers bemoaned by appellants are exaggerated.5                                                      In addition, general permits can be issued to ʺan entire class of hypothetical  dischargers in a given geographic region,ʺ and thus covered discharges can commence  automatically without an individualized application process.  Nw. Envtl., 537 F.3d at  1011 (citations omitted); see 40 C.F.R. § 122.28.  5 17      Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page18 of 35       Third, as discussed above, Congress used the phrase ʺnavigable  watersʺ to refer to individual water bodies in numerous provisions of the Act.   Another well‐settled rule of statutory interpretation holds that the same words in  a statute bear the same meaning.  See Sullivan v. Stroop, 496 U.S. 478, 483 (1990)  (ʺthe ʹnormal rule of statutory construction [is] that identical words used in  different parts of the same act are intended to have the same meaning.ʹʺ (internal  citations omitted)); Prus v. Holder, 660 F.3d 144, 147 (2d Cir. 2011) (ʺthe normal  rule of statutory construction [is] that identical words used in different parts of  the same act are intended to have the same meaningʺ).  When the Act is read as a  whole, it is clear that Congress did not intend the phrase ʺnavigable watersʺ to be  interpreted as a single water body because that interpretation is ʺinconsisten[t]  with the design and structure of the statute as a whole.ʺ  Utility Air, 134 S. Ct. at  2442; see also Scalia & Garner, Reading Law 63 (ʺA textually permissible  interpretation that furthers rather than obstructs the documentʹs purpose should  be favored.ʺ).    Accordingly, in my opinion, the structure and context of the Act  show clearly that Congress did not intend to exempt water transfers from the  permitting requirements.  18    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page19 of 35   C.    The Purpose of the Act  The Act was passed in 1972 to address environmental harms caused  by the discharge of pollutants into water bodies.  As the Act itself explains, its  purpose was to ʺrestore and maintain the chemical, physical, and biological  integrity of the Nationʹs waters.ʺ  33 U.S.C. § 1251(a); accord Miccosukee, 541 U.S.  at 102; Waterkeeper All., Inc. v. EPA, 399 F.3d 486, 490‐91 (2d Cir. 2005); see also  Catskill I, 273 F.3d at 486 (ʺ[T]he Act contains the lofty goal of eliminating water  pollution discharges altogether.ʺ).    The Water Transfers Rule is simply inconsistent with the purpose of  the Act and undermines the NPDES permit program.  It creates a broad  exemption that will manifestly interfere with Congressʹs desire to eliminate  water pollution discharges.  As the majority acknowledges, water transfers are a  real concern.  Artificial transfers of contaminated water present substantial risks  to water quality, the environment, the economy, and public health.  If interbasin  transfers are not regulated, there is a substantial risk that industrial waste, toxic  algae, invasive species, and human and animal contaminants will flow from one  water body to another.  Accepting the argument that water transfers are not  covered by the Act on the theory that pollutants are not being added but merely  19      Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page20 of 35       moved around surely undermines Congressʹs intent to restore and maintain the  integrity of our waters.  See Robert A. Katzmann, Judging Statutes 31 (2014) (ʺThe  task of the judge is to make sense of legislation in a way that is faithful to  Congressʹs purposes.ʺ).  In sum, based on the plain words of §§ 1311 and 1362, the structure  and design of the Act, and its overall purpose, I would hold that Congress has  ʺunambiguously expressedʺ its intent to subject water transfers to the Actʹs  permitting requirements.  II  As the majority notes, our Court has twice interpreted these precise  provisions of the Act as applied to these very facts.  See Catskill I, 273 F.3d 484‐85;  Catskill II, 451 F.3d at 79‐80.  The decisions are not controlling, however, because  EPA had not yet adopted the Water Transfers Rule and we conducted our review  under a different deference standard.  See Catskill I, 273 F.3d at 490 (ʺIf the EPAʹs  position had been adopted in a rulemaking or other formal proceeding, [Chevron]  deference might be appropriate.ʺ (emphasis added)); Catskill II, 451 F.3d at 82  (ʺThe City concedes that this EPA interpretation is not entitled to Chevron  deference.ʺ).  Nonetheless, the two decisions are particularly helpful to the  20    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page21 of 35       analysis at hand.  Similarly, Supreme Court decisions have also suggested that  EPAʹs unitary waters theory is inconsistent with the plain wording of the Act.  A.  Catskill I and II  In Catskill I and II, we conducted our inquiry under Skidmore v. Swift  & Co., 323 U.S. 134 (1944), and United States v. Mead Corp., 533 U.S. 218 (2001).  See  Catskill I, 273 F.3d at 491; Catskill II, 451 F.3d at 83 n.5.6  Our application of the  Skidmore/Mead framework does not imply that we found the Act to be  ambiguous.  Rather, to the contrary, we concluded in Catskill I and II that the  meaning of the Act was plain and unambiguous.                                                    While we discussed Mead and Skidmore in Catskill I and II, we rejected EPAʹs  position as unpersuasive.  In Catskill I we held:  6 [C]ourts do not face a choice between Chevron deference and  no deference at all.  Administrative decisions not subject to  Chevron deference may be entitled to a lesser degree of  deference: the agency position should be followed to the  extent persuasive.  See Mead, 121 S. Ct. at 2175‐76 (citing  Skidmore v. Swift & Co., 323 U.S. 134, 140 (1944)).  For the  reasons that follow, however, we do not find the EPAʹs  position to be persuasive.  273 F.3d at 491.  In Catskill II, we observed that because EPAʹs position was not the  product of a formal rulemaking, the most EPA could hope for was to persuade the court  of the reasonableness of its position under Skidmore, a position we did not accept.   Catskill II, 451 F.3d at 83 n.5 (ʺ[W]e do not find the [ʹholisticʹ] argument persuasive and  therefore decline to defer to the EPA.ʺ).  21    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page22 of 35   1.      Skidmore  Under Skidmore, the court applies a lower level of deference to  certain agency interpretations and considers ʺthe agencyʹs expertise, the care it  took in reaching its conclusions, the formality with which it promulgates its  interpretations, the consistency of its views over time, and the ultimate  persuasiveness of its arguments.ʺ  Community Health Ctr. v. Wilson‐Coker, 311 F.3d  132, 138 (2d Cir. 2002); accord In re New Times Sec. Servs., Inc., 371 F.3d 68, 83 (2d  Cir. 2004); see Skidmore, 323 U.S. at 140.  The appropriate level of deference  afforded an agencyʹs interpretation of a statute depends on its ʺpower to  persuade.ʺ  Christensen v. Harris County, 529 U.S. 576, 587 (2000).  Unlike Chevron,  however, Skidmore does not require a court to make a threshold finding that the  statute is ambiguous before considering the persuasiveness of the agencyʹs  interpretation.  Instead, Skidmore merely supplies the appropriate framework for  reviewing agency interpretations that ʺlack the force of law.ʺ  Id.    As the majority notes, the Supreme Court has never explicitly held  that courts must find ambiguity before applying the Skidmore framework.  While  there is some scholarly authority for the proposition that ʺʹthe Skidmore standard  implicitly replicates Chevronʹs first step,ʹʺ Op. at 34 (quoting Kristin E. Hickman  22    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page23 of 35       & Matthew D. Krueger, In Search of the Modern Skidmore Standard, 107 Colum. L.  Rev. 1235, 1247 (2007)), the Supreme Court has decided numerous cases under  Skidmore without finding that a statuteʹs language was ambiguous, see, e.g., EEOC  v. Arabian American Oil, 499 U.S. 244, 257 (1991) (applying Skidmore without  finding ambiguity in statute and noting that agencyʹs interpretation ʺlacks  support in the plain language of the statuteʺ); Whirlpool Corp. v. Marshall, 445 U.S.  1, 11 (1980) (applying Skidmore without finding ambiguity in statute and holding  that regulation was permissible after considering statuteʹs ʺlanguage, structure  and legislative historyʺ); see generally Richard J. Pierce, Jr., I Admin. L. Treatise  § 6.4 (5th ed. 2010).  Of course, the Supreme Court did not hold, in either Skidmore or  Mead, that ambiguity was a threshold requirement to applying the framework.   See Mead, 533 U.S. at 235 (An agency ruling is entitled to ʺrespect proportional to  its ʹpower to persuade,ʹ . . . .  Such a ruling may surely claim the merit of its  writerʹs thoroughness, logic, and expertness, and any other sources of weight.ʺ   (citations omitted)); Skidmore, 323 U.S. at 164 (ʺThe weight of [an agencyʹs]  judgment in a particular case will depend upon the thoroughness evident in its  consideration, the validity of its reasoning, its consistency with earlier and later  23    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page24 of 35       pronouncements, and all those factors which give it power to persuade, if lacking  power to control.ʺ).  Rather, the Skidmore/Mead framework adopts a less rigid,  more flexible approach, see U.S. Freightways Corp. v. Commʹr, 270 F.3d 1137, 1142  (7th Cir. 2001) (referring to ʺthe flexible approach Mead described, relying on . . .  Skidmoreʺ), as it presents ʺa more nuanced, context‐sensitive rubricʺ for  determining the level of deference a court will give to an agency interpretation,  Thomas W. Merrill and Kristin E. Hickman, Chevronʹs Domain, 89 Geo. L.J. 833,  836 (2001); see also Pierce, supra, § 6.4, at 444 (ʺThe Court has referred to a variety  of factors that can give an agency statement ʹpower to persuade.ʹ . . .  [N]o single  factor is dispositive . . . .ʺ).  Ambiguity in a statute, of course, can be a factor, and in the sliding‐ scale analysis of the Skidmore/Mead framework, the ʺpower to persuadeʺ of an  agency determination can be affected by the clarity ‐‐ or lack thereof ‐‐ of the  statute it is interpreting.  Indeed, upon applying the Skidmore/Mead framework, a  court may uphold ‐‐ or reject ‐‐ an agency interpretation because the  interpretation is consistent with ‐‐ or contradicts ‐‐ a statute whose meaning is  clear.  See Pierce, supra, § 6.4, at 443.  Here, we did not defer to the agencyʹs  24    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page25 of 35       interpretation of the Act in Catskill I and II, precisely because the Water Transfers  Rule contravened the plain meaning of the Act.    2.  The Plain Meaning of the Act  The majority dismisses the notion that we ruled on the plain  meaning of the Act in Catskill I and II, asserting that there were only a ʺfew  references to ʹplain meaningʹʺ in our decisions.  Op. at 36.  To the contrary,  through both our words and our reasoning, we made clear repeatedly in Catskill I  and II that the agencyʹs unitary waters theory was inconsistent with the  unambiguous plain meaning of the Act.    In Catskill I, we held that defendantsʹ interpretation was  ʺinconsistent with the ordinary meaning of the word ʹaddition.ʹʺ  273 F.3d at 493  (emphasis added).  Specifically, we held that there is an ʺadditionʺ of a pollutant  into navigable water from the ʺoutside worldʺ ‐‐ thus triggering the permitting  requirement ‐‐ any time such an ʺadditionʺ is from ʺany place outside the  particular water body to which pollutants are introduced.ʺ  Id. at 491 (emphasis  added).  We reasoned that:   Given the ordinary meaning of the [Act]ʹs text and our  holding in Dague, we cannot accept the Gorsuch and  Consumers Power courtsʹ understanding of ʺaddition,ʺ at  least insofar as it implies acceptance of what the Dubois  25    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page26 of 35       court called a ʺsingular entityʺ theory of navigable  waters, in which an addition to one water body is  deemed an addition to all of the waters of the United  States. . . .  We properly rejected that approach in Dague.   Such a theory would mean that movement of water from one  discrete water body to another would not be an addition even  if it involved a transfer of water from a water body  contaminated with myriad pollutants to a pristine water body  containing few or no pollutants.  Such an interpretation is  inconsistent with the ordinary meaning of the word  ʺaddition.ʺ    Id. at 493 (emphases added).7  As a result, we held that ʺthe transfer of water  containing pollutants from one body of water to another, distinct body of water  is plainly an addition and thus a ʹdischargeʹ that demands an NPDES permit.ʺ  Id.  at 491 (emphasis added).  Accordingly, we clearly were relying on the plain  meaning of the Act in reaching our conclusion.       We also noted that ʺ[e]ven if we were to conclude that the proper  application of the statutory text to the present facts was sufficiently ambiguous  to justify reliance on the legislative history of the statute, . . . that source of                                                 In Dague v. City of Burlington, 935 F.2d 1343 (2d Cir. 1991), the City of Burlington  argued that ʺpollutants would be ʹaddedʹ only when they are introduced into navigable  waters for the first time,ʺ id. at 1354, an argument mirroring those raised by defendants  here.  We rejected the contention, in light of ʺthe intended broad reach of § 1311(a),ʺ  noting ʺthat the definition of ʹdischarge of a pollutantʹ refers to ʹany point sourceʹ  without limitation.ʺ  Id. at 1355 (quoting 33 U.S.C. § 1362(12)).  We rejected the assertion  that water flowing from a pond to a marsh was not an ʺaddition.ʺ  See Catskill I, 273 F.3d  at 492.       7 26    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page27 of 35       legislative intent would not help the City.ʺ  273 F.3d at 493.  That language  certainly makes clear we concluded the statutory text was not ambiguous.      Finally, in the penultimate paragraph of Catskill I, we made  absolutely clear that our holding was based on the plain meaning of the statutory  text.  We held:   In any event, none of the statuteʹs broad purposes  sways us from what we find to be the plain meaning of its  text. . . .  Where a statute seeks to balance competing  policies, congressional intent is not served by elevating  one policy above the others, particularly where the  balance struck in the text is sufficiently clear to point to an  answer.  We find that the textual requirements of the  discharge prohibition in § 1331(a) and the definition of  ʺdischarge of a pollutantʺ in § 1362(12) are met here.     Id. at 494 (emphases added). 8  Our analysis in Catskill II was similar, as we dismissed defendantsʹ  arguments as merely ʺwarmed‐upʺ versions of those rejected in Catskill I, made  no more compelling by EPAʹs new ʺholisticʺ interpretation of the statute.  451                                                    At least one commentator has agreed that we found in Catskill I that ʺthe statuteʹs  plain meaning was clear.ʺ  Jeffrey G. Miller, Plain Meaning, Precedent and Metaphysics,  Interpreting the ʺAdditionʺ Element of the Clean Water Act Offense, 44 Envtl. L. Rep. News  & Analysis 10770, 10792 (2014) (ʺAlthough the Second Circuit did not explicitly employ  the two‐step Chevron deference test to EPAʹs water transfer rule, it left no doubt as to  how it would have decided the case under Chevron.  With regard to the first step,  whether the statute is ambiguous, the court in Catskill I held that the statuteʹs plain  meaning was clear.ʺ).   8 27    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page28 of 35     F.3d at 82.  We rejected New York Cityʹs ʺʹholistic arguments about the allocation  of state and federal rights, said to be rooted in the structure of the statute,ʺ  because, we concluded, they ʺsimply overlook its plain language.ʺ  Id. at 84.   (emphasis added).  We noted our dismissal of the unitary waters theory in  Catskill I based on the ordinary meaning of the word ʺadditionʺ:   We also rejected the Cityʹs ʺunitary waterʺ theory of  navigable waters, which posits that all of the navigable  waters of the United States constitute a single water  body, such that the transfer of water from any body of  water that is part of the navigable waters to any other  could never be an addition.  We pointed out that this  theory would lead to the absurd result that the transfer of  water from a heavily polluted, even toxic, water body to  one that was pristine via a point source would not  constitute an ʺadditionʺ of pollutants and would not be  subject to the [Act]ʹs NPDES permit requirements.   Catskills I rejected the ʺunitary waterʺ theory as  inconsistent with the ordinary meaning of the word  ʺaddition.ʺ    Id. at 81 (emphasis added) (internal citations omitted).  Again, we considered the  very interpretation of ʺnavigable watersʺ proffered in the current appeal and  rejected it based on ʺthe plain meaningʺ of the Actʹs text.  Id. at 82.9                                                      The majority suggests that we ruled on the meaning of ʺadditionʺ based on the  plain meaning of the statute without reaching the meaning of ʺaddition . . . to navigable  waters.ʺ  Op. at 36‐37 (emphasis added) (ʺWe do not . . . think that by referring to the  ʹplain meaningʹ of ʹadditionʹ in Catskill I we were holding that the broader statutory  9   28      Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page29 of 35       I do not suggest that we are bound by our prior decisions.  But in  both decisions, we carefully considered the statutory language, and in both  decisions, based on the plain wording of the text, we rejected an interpretation of  §§ 1311 and 1362 that construes ʺnavigable watersʺ and ʺthe waters of the United  Statesʺ to mean a single water body.  Hence, we have twice rejected the theory  based on the plain language of the Act.  That plain language has not changed,  and neither should our conclusion as to its meaning.  B.  The Supreme Court Precedents  Finally, although the Supreme Court has not explicitly ruled on the  validity of EPAʹs ʺunitary watersʺ theory, it has expressed serious reservations.   In South Florida Water Management District v. Miccosukee Tribe of Indians, 541 U.S.  1537 (2004), the Court strongly suggested that the theory is not reasonable.  First,  the Court remanded for fact‐finding on whether the two water bodies at issue                                                 phrase ʹaddition . . . to navigable watersʹ unambiguously referred to a collection of  individual ʹnavigable waters.ʹʺ (internal citations and quotations omitted)).  It is not  possible, however, to define ʺadditionʺ without defining the object to which the  addition is made, as the concepts are inexorably linked.  It is clear from our reasoning in  Catskill I and II, that we considered the entire phrase in reaching our conclusion.  Thus,  when we stated ʺthat the discharge of water containing pollutants from one distinct  water body to another is an ʹaddition of [a] pollutantʹ under the CWA,ʺ we could only  have meant that the discharge of water containing pollutants constitutes ʺan ʹadditionʹ  of [a] pollutantʺ to navigable waters.  Catskill II, 451 F.3d at 80.  29    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page30 of 35     were ʺmeaningfully distinct water bodies.ʺ  541 U.S. at 112.  That disposition  follows from Judge Walkerʹs soup ladle analogy in Catskill I: ʺIf one takes a ladle  of soup from a pot, lifts it above the pot, and pours it back into the pot, one has  not ʹaddedʹ soup or anything else to the pot (beyond, perhaps, a de minimis  quantity of airborne dust that fell into the ladle).ʺ  273 F.3d at 492.  In Catskill II,  we noted that such a transfer would be an intrabasin transfer, from one water  body back into the same water body, and we then applied the analogy to the  facts of this case:  ʺThe Tunnelʹs discharge . . . was like scooping soup from one  pot and depositing it in another pot, thereby adding soup to the second pot, an  interbasin transfer.ʺ  451 F.3d at 81.  In Miccosukee, the Supreme Court cited the  ʺsoup ladleʺ analogy with approval, and remanded the case to the district court  to determine whether the water bodies in question were ʺtwo pots of soup, not  one.ʺ  541 U.S. at 109‐10; see also id. at 112.  If the ʺunitary watersʺ theory were  valid, however, there would have been no need to resolve this factual question.   If all the navigable waters of the United States were deemed one collective  national body, there would be no need to consider whether individual water  bodies were distinct ‐‐ there would be no need to determine whether there were  two pots of soup or one.  30      Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page31 of 35       Second, as previously discussed, the Court observed that ʺseveral  NPDES provisions might be read to suggest a view contrary to the unitary  waters approach.ʺ  Id. at 107.  The Court noted that under the Act, states ʺmay set  individualized ambient water quality standards by taking into consideration ʹthe  designated uses of the navigable waters involved,ʺ thereby affecting local  NPDES permits.  Id. (quoting 33 U.S.C. § 1313(c)(2)(A)).  ʺThis approach,ʺ the  Court wrote, ʺsuggests that the Act protects individual water bodies as well as  the ʹwaters of the United Statesʹ as a whole.ʺ  Id.10    Subsequent Supreme Court decisions support this reading of  Miccosukee.  In Los Angeles County Flood Control District v. Natural Resources  Defense Council, Inc., the Supreme Court held that a water transfer between one  portion of a river through a concrete channel to a lower portion of the same river  did not trigger a NPDES permit requirement.  133 S. Ct. 710 (2013).  The Court  observed that ʺ[w]e held [in Miccosukee] that th[e] water transfer would count as  a discharge of pollutants under the CWA only if the canal and the reservoir were  ʹmeaningfully distinct water bodies.ʹʺ  Id. at 713 (emphasis added) (citations  omitted).  In holding that ʺthe flow of water from an improved portion of a                                                 In Catskill II, we concluded that ʺ[o]ur rejection of [the unitary waters] theory in  Catskill I . . . is supported by Miccosukee, not undermined by it.ʺ  451 F.3d at 83.     10 31    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page32 of 35     navigable waterway into an unimproved portion of the very same waterway  does not qualify as a discharge of pollutants under the CWA,ʺ id., the Court  again suggested that it would be a discharge of pollutants if the transfer were  between two different water bodies.  In Miccosukee, the Supreme Court acknowledged the concerns that  have been raised about the burdens of permitting, but also observed that ʺit may  be that such permitting authority is necessary to protect water quality, and that the  States or EPA could control regulatory costs by issuing general permits to point  sources associated with water distribution programs.ʺ  541 U.S. at 108 (emphasis  added).  Indeed, recognizing the importance of safeguarding drinking water,  Congress created an extensive system to protect this precious resource, a system  that would be undermined by exempting interbasin water transfers.     Hence, the Supreme Courtʹs decisions in Miccosukee and Los Angeles  County support the conclusion that water transfers between two distinct water  bodies are not exempt from the Act.  III  In my view, then, Congress has ʺunambiguously expressedʺ its  intent to subject interbasin water transfers to the requirements of §§ 1311 and  32      Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page33 of 35     1362 of the Act.  Accordingly, I would affirm the judgment of the district court  based on step one of Chevron.  Even assuming, however, that the statutory text is  ambiguous, I agree with the district court that the Water Transfers Rule also fails  at Chevron step two because it is an unreasonable and manifestly contrary  interpretation of the Act, largely for the reasons set forth in the district courtʹs  thorough and carefully‐reasoned decision.  I add the following:  First, Chevron deference has its limits.  ʺDeference does not mean  acquiescence,ʺ Presley v. Etowah County Commʹn, 502 U.S. 491, 508 (1992), and  ʺcourts retain a role, and an important one, in ensuring that agencies have  engaged in reasoned decisionmaking,ʺ Judulang v. Holder, 132 S. Ct. 476, 484‐85  (2011).    Second, an agencyʹs interpretation of an ambiguous statute is not  entitled to deference where the interpretation is ʺat oddsʺ with the statuteʹs  ʺmanifest purpose,ʺ Whitman v. Am. Trucking Assʹns, 531 U.S. 457, 487 (2001), or  the agencyʹs actions ʺʹdeviate from or ignore the ascertainable legislative intent,ʹʺ  Chem. Mfrs. Assʹn v. EPA, 217 F.3d 861, 867 (D.C. Cir. 2000) (quoting Small Refiner  Lead Phase‐Down Task Force v. EPA, 705 F.2d 506, 520 (D.C. Cir. 1983)).  See  Katzmann, Judging Statutes 31 (ʺThe task of the judge is to make sense of  33      Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page34 of 35       legislation in a way that is faithful to Congressʹs purposes.  When the text is  ambiguous, a court is to provide the meaning that the legislature intended.  In  that circumstance, the judge gleans the purpose and policy underlying the  legislation and deduces the outcome most consistent with those purposes.ʺ).  As  discussed above, in my view the Water Transfers Rule is manifestly at odds with  Congressʹs clear intent in passing the Act.  Third, the Water Transfers Rule is not entitled to deference because  it will lead to absurd results.  See Michigan v. EPA, 135 S. Ct. 2699, 2707 (2015)  (ʺNo regulation is ʹappropriateʹ if it does significantly more harm than good.ʹʺ);  see also Scalia & Garner, Reading Law 234 (ʺA provision may be either disregarded  or judicially corrected as an error (when the correction is textually simple) if  failing to do so would result in a disposition that no reasonable person could  approve.ʺ).  Indeed, this Court has already held ‐‐ twice ‐‐ that the ʺunitary  watersʺ theory would lead to absurd results.  In Catskill I, we concluded that  ʺ[n]o one can reasonably argue that the water in the Reservoir and the Esopus are  in any sense the ʹsame,ʹ such that ʹadditionʹ of one to the other is a logical  impossibility.ʺ  273 F.3d at 492 (emphasis added).  In Catskill II, we rejected the  ʺunitary waterʺ theory for a second time, observing that it ʺwould lead to the  34    Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page35 of 35       absurd result that the transfer of water from a heavily polluted, even toxic, water  body to one that was pristine via a point source would not constitute an  ʹadditionʹ of pollutants.ʺ  451 F.3d at 81 (emphasis added).  It would be an absurd  result indeed for the Act to be read to allow the unlimited transfer of polluted  water to clean water.  Clean drinking water is a precious resource, and Congress  painstakingly created an elaborate permitting system to protect it.  Deference has  its limits; I would not defer to an agency interpretation that threatens to  undermine that entire system.    *  *  *  I would affirm the judgment of the district court, and, accordingly, I  dissent.  35   

Disclaimer: Justia Dockets & Filings provides public litigation records from the federal appellate and district courts. These filings and docket sheets should not be considered findings of fact or liability, nor do they necessarily reflect the view of Justia.

Why Is My Information Online?