Catskill Mountains Chapter of v. United States Environmental Pr

Filing

OPINION, Dissenting, by Judge Chin, FILED.[1949326] [14-1823, 14-1909, 14-1991, 14-1997, 14-2003]

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page1 of 35

CHIN, Circuit Judge, dissenting: 
I respectfully dissent. 
The Clean Water Act (the ʺActʺ) prohibits the ʺdischarge of any 
pollutant by any personʺ from ʺany point sourceʺ to ʺnavigable watersʺ of the 
United States, without a permit.  33 U.S.C. §§ 1311(a), 1362(12)(A).  The question 
presented is whether a transfer of water containing pollutants from one body of 
water to another ‐‐ say, in upstate New York, from the more‐polluted Schoharie 
Reservoir through the Shandaken Tunnel to the less‐polluted Esopus Creek ‐‐ is 
subject to these provisions.   
The United States Environmental Protection Agency (ʺEPAʺ) takes 
the position that such a transfer is not covered, on what has been called the 
ʺunitary watersʺ theory ‐‐ all water bodies in the United States, that is, all lakes, 
rivers, streams, etc., constitute a single unit, and therefore the transfer of water 
from a pollutant‐laden water body to a pristine one is not an ʺadditionʺ of 
pollutants to the ʺnavigable watersʺ of the United States because the pollutants 
are already present in the overall single unit.  Consequently, in a rule adopted in 
2008 (the ʺWater Transfers Ruleʺ), EPA determined that water transfers from one 
water body to another, without intervening industrial, municipal, or commercial 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page2 of 35

activity, were excluded from the permitting requirements of the National 
Pollutant Discharge Elimination System (ʺNPDESʺ), even if dirty water was 
transferred from a polluted water body to a clean one.  The majority holds that 
the Water Transfers Rule is a reasonable interpretation of the Act.  I disagree.   
As the majority notes, we evaluate EPAʹs interpretation of the Act 
under the two‐step framework of Chevron, U.S.A., Inc. v. NRDC, 467 U.S. 837 
(1984).  At step one, we consider whether Congress has ʺunambiguously 
expressedʺ its intent.  Riverkeeper Inc. v. EPA, 358 F.3d 174, 184 (2d Cir. 2004).  If 
so, we ʺmust give effect to the unambiguously expressed intent of Congress.ʺ  
Chevron, 467 U.S. at 842‐43.  If the statute is ʺsilent or ambiguous,ʺ however, we 
turn to step two and determine ʺʹwhether the agencyʹs answer is based on a 
permissible construction of the statute,ʹ which is to say, one that is ʹreasonable,ʹ 
not ʹarbitrary, capricious, or manifestly contrary to the statute.ʹʺ  Riverkeeper, 358 
F.3d at 184 (quoting Chevron, 467 U.S. at 843‐44). 
I would affirm the district courtʹs decision to vacate the Water 
Transfers Rule.  First, I would hold at Chevron step one that the plain language 
and structure of the Act is unambiguous and clearly expresses Congressʹs intent 
to prohibit the transfer of polluted water from one water body to another distinct 

2 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page3 of 35

water body without a permit.  In my view, Congress did not intend to give a pass 
to interbasin transfers of dirty water, and excluding such transfers from 
permitting requirements is incompatible with the goal of the Act to protect our 
waters.1  Second, prior decisions of this Court and the Supreme Court make clear 
that the unitary waters theory is inconsistent with the plain and ordinary 
meaning of the text of the Act and its purpose.  Third, even assuming there is any 
ambiguity, I would hold at Chevron step two that the Water Transfers Rule is an 
unreasonable, arbitrary, and capricious interpretation of the Act.  Accordingly, I 
dissent. 
I 
I begin with the language of the Act, its structure, and its purpose. 
A. 

The Statutory Language 
The Act provides that ʺthe discharge of any pollutant by any person 

shall be unlawful,ʺ 33 U.S.C. § 1311(a), except to the extent allowed by other 

The term ʺinterbasin transferʺ refers to an artificial or man‐made conveyance of 
water between two distinct water bodies that would not otherwise be connected.  See 
Catskill Mountains Chapter of Trout Unlimited, Inc. v. City of N.Y., 273 F.3d 481, 489‐93 (2d 
Cir. 2001) (ʺCatskill Iʺ); see also 40 C.F.R. § 122.3(i) (ʺwater transferʺ is ʺan activity that 
conveys or connects waters of the United States without subjecting the transferred 
water to intervening industrial, municipal, or commercial useʺ). 
1

3 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page4 of 35

provisions, including, for example, those provisions establishing the NPDES 
permit program, 33 U.S.C. § 1342. 
The Act defines ʺdischarge of a pollutantʺ to include ʺany addition of 
any pollutant to navigable waters from any point source.ʺ  33 U.S.C. 
§ 1362(12)(A) (emphasis added).  It defines ʺpollutantʺ to include solid, industrial, 
agricultural, and biological waste.  Id. § 1362(6) (emphasis added).  It defines 
ʺnavigable watersʺ as ʺthe waters of the United States, including the territorial 
seas.ʺ  Id. § 1362(7) (emphasis added).  And it defines a ʺpoint sourceʺ as ʺany 
discernible, confined and discrete conveyance, including but not limited to any 
pipe, ditch, channel, tunnel, conduit, well, discrete fissure, container, rolling 
stock, concentrated animal feeding operation, or vessel or other floating craft, 
from which pollutants are or may be discharged.ʺ  Id. § 1362(14) (emphasis 
added).  The Act does not define the word ʺaddition.ʺ   
In my view, the plain language of the Act makes clear that the 
permitting requirements apply to water transfers from one distinct body of water 
through a conveyance to another.  As noted, the Act prohibits ʺany addition of 
any pollutant to navigable waters from any point source.ʺ  Id. § 1362(12)(A).  The 
transfer of contaminated water from a more‐polluted water body through a 

4 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page5 of 35

conveyance, such as a tunnel, to a distinct, less‐polluted water body is the 
ʺadditionʺ of a pollutant (contained in the contaminated water) to ʺnavigable 
watersʺ (the less‐polluted water body) from a ʺpoint sourceʺ (the conveyance).  In 
the context of this case, as we held in Catskill I: 
Here, water is artificially diverted from its natural 
course and travels several miles from the [Schoharie] 
Reservoir through Shandaken Tunnel to Esopus Creek, 
a body of water utterly unrelated in any relevant sense 
to the Schoharie Reservoir and its watershed.  No one 
can reasonably argue that the water in the Reservoir 
and the Esopus are in any sense the ʺsame,ʺ such that 
ʺadditionʺ of one to the other is a logical impossibility.  
When the water and the suspended sentiment therein 
passes from the Tunnel into the Creek, an ʺadditionʺ of 
a ʺpollutantʺ from a ʺpoint sourceʺ has been made to a 
ʺnavigable water,ʺ and the terms of the statute are 
satisfied.   
273 F.3d at 492. 
EPA contends that such a transfer of contaminated water, from a 
polluted body of water to a distinct and pristine one, is not an ʺadditionʺ because 
all the waters of the United States are to be ʺconsidered collectively,ʺ EPA Br. at 
2, that is, because the polluted and pristine bodies of water are both part of the 
waters of the United States and all the waters of the United States are considered 
to be one unit, the transfer of pollutants from one part of the unit to another part 
is not an ʺaddition.ʺ  I do not believe the words of the Act can be so interpreted.  
5 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page6 of 35

The critical words for our purposes are ʺadditionʺ and ʺnavigable waters.ʺ  I take 
them in reverse order. 
1. 

ʺNavigable Watersʺ 
EPAʹs position ‐‐ accepted by the majority ‐‐ requires us to add 

words to the Act, as we must construe ʺnavigable watersʺ to mean ʺall the 
navigable waters of the United States, considered collectively.ʺ  Contra Dean v. 
United States, 556 U.S. 568, 572 (2009) (courts must ʺordinarily resist reading 
words or elements into a statute that do not appear on its faceʺ) (quoting Bates v. 
United States, 522 U.S. 23, 29 (1997)). 
EPA also argues that if Congress had intended the NPDES 
permitting requirements to apply to individual water bodies, it would have 
inserted the word ʺanyʺ before ʺnavigable waters.ʺ  See 33 U.S.C. § 1362(12)(A) 
(ʺany addition of any pollutant to navigable waters from any point sourceʺ).  This 
interpretation is flawed, for the use of the plural ʺwatersʺ obviates the need for 
the word ʺany.ʺ  The use of the plural ʺwatersʺ indicates that Congress was 
referring to individual water bodies, not one collective water body.  The 
Supreme Court addressed this precise issue in its discussion of ʺthe waters of the 
United Statesʺ in Rapanos v. United States.  There the Court considered the issue of 

6 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page7 of 35

whether § 1362(7)ʹs definition of ʺnavigable watersʺ meant ʺwaters of the United 
States,ʺ and the Court squarely held that ʺwatersʺ referred to ʺindividual bodies,ʺ 
not one collective body: 
But ʺthe waters of the United Statesʺ is something else.  
The use of the definite article (ʺtheʺ) and the plural 
number (ʺwatersʺ) shows plainly that § 1362(7) does not 
refer to water in general.  In this form, ʺthe watersʺ refers 
more narrowly to water ʺ[a]s found in streams and 
bodies forming geographical features such as oceans, 
rivers, [and] lakes,ʺ or the flowing or moving masses, as 
of waves or floods, making up such streams or bodies.ʺ  
Websterʹs New International Dictionary 2882.   

547 U.S. 715, 732 (2006) (alterations in original) (emphases added).  Hence, the 
Supreme Court concluded the plural form ʺwatersʺ does not refer to ʺwater in 
general,ʺ but to water bodies such as streams, lakes and ponds.2  

The majority writes that the Supreme Courtʹs holding in Rapanos ʺdoes not 
compel the conclusion that the statutory phrase ʹnavigable watersʹ is unambiguous 
because that phrase, unlike the phrase in Rapanos, is not limited by a definite article.ʺ  
Op. at 44, n.24.  While Rapanos may not ʺcompelʺ that conclusion, it certainly supports 
it.  In Rapanos, the Supreme Court was interpreting the same definition of ʺnavigable 
watersʺ in operation here, § 1362(7), which defines ʺnavigable watersʺ as ʺthe waters of 
the United States.ʺ  The lack of the word ʺtheʺ before ʺnavigable watersʺ in § 1362(12)(A) 
hardly negates the Supreme Courtʹs holding that the definition of ʺnavigable watersʺ as 
found in § 1362(7) does not refer to water in general, but water bodies.  Moreover, the 
existence or non‐existence of a definite article before a noun, on its own, has no bearing 
on the plural or singular nature of a noun.  ʺTheʺ can be used to refer to a particular 
person or thing or a group.  See Bryan A. Garner, Garnerʹs Modern American Usage: The 
Authority on Grammar, Usage and Style, 883 (3rd Ed. 2009) (ʺThe definite article can be 

2

7 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page8 of 35

As the majority acknowledges, the Act contains multiple provisions 
suggesting that the term ʺnavigable watersʺ refers to multiple water bodies, not 
one national collective water body.  Op. at 43 (citing 33 U.S.C. §§ 1313(c)(2)(A), 
(c)(4), 1313(d)(1)(B), 1314(2), 1314(f)(2)(F), 1314(l)(1)(A)‐(B), 1342)).3  Likewise, 
EPAʹs own regulations suggest that ʺnavigable watersʺ refers to individual water 
bodies.  For example, 40 C.F.R. § 122.45(g)(4) regulates intake credits.  As the 
Supreme Court has observed, this regulation is incompatible with the ʺunitary 
watersʺ theory:  
The ʺunitary watersʺ approach could also conflict with 
current NPDES regulations.  For example, 40 C.F.R. 
§ 122.45(g)(4)(2003) allows an industrial water user to 
obtain ʺintake creditʺ for pollutants present in the water 
that it withdraws from navigable waters.  When the 
permit holder discharges the water after use, it does not 
have to remove pollutants that were in the water before 

used to refer to a group <the basketball team> or, in some circumstances, a plural <The 
ideas just keep on flowing>.ʺ). 
3  
There are additional sections in which the term ʺnavigable watersʺ clearly refers 
to individual water bodies.  See, e.g., 33 U.S.C. §§ 1341 (requiring any applicant for 
federal license or permit ʺto conduct any activity, including but not limited to, the 
construction or operation of facilities which may result in any discharge in the 
navigable watersʺ to obtain a state certification that any discharge of pollutants will 
comply with the receiving water bodyʹs water‐quality standard), 1344(a) (requiring 
permits for ʺ[d]ischarge into navigable waters at specified disposal sitesʺ by establishing 
a separate permit program for discharges of ʺdredged or fill material,ʺ which by 
definition come from water bodies); see also 33 U.S.C. §§ 1313(a), (d)(1)(A), 1313(e)(4), 
1314(l)(1), (b)(1), (d)(2)(D), (h)(9), (h)(11)(B). 

8 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page9 of 35

it was withdrawn.  There is a caveat, however: EPA 
extends such credit ʺonly if the discharger demonstrates 
that the intake water is drawn from the same body of 
water into which the discharge is made.ʺ  The NPDES 
program thus appears to address the movement of 
pollutants among water bodies, at least at times.   

S. Fla. Water Mgmt. Dist. v. Miccosukee Tribe, 541 U.S. 95, 107‐08 (2004).  In all of 
these instances, the phrase ʺnavigable watersʺ refers to individual water bodies 
and not one collective national water body.  Indeed, neither the majority nor the 
parties have identified a single provision in the Act where ʺnavigable watersʺ 
refers to the waters of the United States as a unitary whole. 
2. 

ʺAdditionʺ 
EPAʹs interpretation also requires us to twist the meaning of the 

word ʺaddition.ʺ  Because the word ʺadditionʺ is not defined in the Act, we 
consider its common meaning.  See S.D. Warren Co. v. Me. Bd. of Environ. Prot., 547 
U.S. 370, 376 (2006)  (in considering the definition of ʺdischargeʺ in 33 U.S.C. 
§ 1362(12), noting that where a word is ʺneither defined in the statute nor a term 
of art, we are left to construe it ʹin accordance with its ordinary or natural 
meaningʹʺ (citing FDIC v. Meyer, 510 U.S. 471, 476 (1994))); see also Perrin v. United 
States, 444 U.S. 37, 42 (1979) (words should be interpreted according to their 
ʺordinary, contemporary, common meaningʺ).   
9 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page10 of 35

The ordinary meaning of ʺadditionʺ is ʺthe result of adding: 
anything added: increase, augmentation.ʺ Websterʹs Third New International 
Dictionary of the English Language Unabridged 24 (1968); see also Websterʹs New 
World Dictionary of the American Language 16 (2d College ed. 1970 and 1972) (ʺa 
joining of a thing to another thingʺ).  Transferring water containing pollutants 
from a polluted water body to a clean water body is ʺaddingʺ something to the 
latter; there is an ʺadditionʺ ‐‐ an increase in the number of pollutants in the 
second water body.  In this context, ʺadditionʺ means adding a pollutant to 
ʺnavigable watersʺ when that pollutant would not otherwise have been in those 
ʺnavigable waters.ʺ  Words should be given their ʺcontextually appropriate 
ordinary meaning,ʺ Antonin Scalia & Bryan A. Garner, Reading Law: The 
Interpretation of Legal Texts 70 (2012), and the context here is a statute intended to 
eliminate water pollution discharges.  See Catskill I, 273 F.3d at 486.  That context 
makes clear that the word ʺadditionʺ encompasses an increase in pollution 
caused by an interbasin transfer of water. 
The plain words of the statute thus make clear that Congress did not 
intend to except water transfers from §§ 1311 and 1362 of the Act. 

10 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page11 of 35

B. 

The Structure of the Act 
Congressʹs intent to require a permit for interbasin water transfers is 

even clearer when we consider the statutory language in light of the Actʹs 
structure.  In determining whether Congress has spoken to the precise question 
at issue, we consider the words of the statute in ʺtheir context and with a view to 
their place in the overall statutory scheme,ʺ FDA v. Brown & Williamson Tobacco 
Corp., 529 U.S. 120, 132 (2000), because ʺthe meaning ‐‐ or ambiguity ‐‐ of certain 
words or phrases may only become evident when placed in context,ʺ King v. 
Burwell, 135 S. Ct. 2480, 2489 (2015) (citing Brown & Williamson, 529 U.S. at 133); 
see also Util. Air Regulatory Grp. v. EPA, 134 S. Ct. 2427, 2442 (2014) (ʺreasonable 
statutory interpretation must account for both ʹthe specific context in which  . . . 
language is usedʹ and ʹthe broader context of the statute as a wholeʹʺ (citations 
omitted)); Davis v. Mich. Depʹt of Treasury, 489 U.S. 803, 809 (1989) (a 
ʺfundamental canon of statutory constructionʺ is ʺthat the words of a statute 
must be read in their context and with a view to their place in the overall 
statutory schemeʺ).   
Here, EPAʹs ʺunitary watersʺ theory, when considered in the context 
of other provisions of the Act, contravenes Congressʹs unambiguous intent to 

11 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page12 of 35

subject interbasin transfers to permitting requirements and is therefore 
unreasonable.  See King, 135 S. Ct. at 2489 (a ʺprovision that may seem ambiguous 
in isolation is often clarified by the remainder of the statutory scheme . . . because 
only one of the permissible meanings produces a substantive effect that is 
compatible with the rest of the lawʺ (citing United Sav. Assʹn of Tex. v. Timbers of 
Inwood Forest Assocs., Ltd., 484 U.S. 365, 371 (1988))).   
First, the Water Transfers Rule creates an exemption to permitting 
requirements, in violation of the canon expressio unius est exclusio alterius, which 
cautions against finding implied exceptions where Congress has created explicit 
ones.  Section 1311(a) of the Act prohibits ʺ[t]he discharge of any pollutant by any 
person.ʺ  33 U.S.C. § 1311(a).  The Supreme Court has held that ʺevery point 
source dischargeʺ is covered by the Act:   
Congressʹ intent in enacting the [1972] Amendments [to 
the Federal Water Pollution Control Act] was clearly to 
establish an all‐encompassing program of water 
pollution regulation. Every point source discharge is 
prohibited unless covered by a permit, which directly 
subjects the discharger to the administrative apparatus 
established by Congress to achieve its goals.  The ʺmajor 
purposeʺ of the Amendments was clearly to ʺestablish a 
comprehensive long‐range policy for the elimination of 
water pollution.ʺ  S. Rep. No. 92‐414, at 95, 2 Leg. Hist. 
1511 (emphasis supplied).  No Congressmanʹs remarks 

12 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page13 of 35

on the legislation were complete without reference to 
the ʺcomprehensiveʺ nature of the Amendments. 

See City of Milwaukee v. Illinois, 451 U.S. 304, 318 (1981).   
Congress created specific exceptions to the prohibition on the 
discharge of pollutants, as § 1311(a) bans such discharges ʺ[e]xcept as in 
compliance with this section and sections 1312, 1316, 1317, 1328, 1342, and 1344.ʺ  
33 U.S.C. § 1311(a).  These include specific exemptions to the NPDES permitting 
requirements for, e.g., return flows from irrigated agriculture, 33 U.S.C. 
§ 1342(l)(1), stormwater runoff, 33 U.S.C. § 1342(l)(2), and discharging dredged 
or fill material into navigable waters, 33 U.S.C. § 1344(a).  Congress did not create 
an exception for interbasin water transfers. 
It is well‐settled that when exceptions are explicitly enumerated, 
courts should not infer additional exceptions.  See Hillman v. Maretta, 133 S. Ct. 
1943, 1953 (2013) (ʺWhere Congress explicitly enumerates certain exceptions to a 
general prohibition, additional exceptions are not to be implied, in the absence of 
evidence of contrary legislative intent.ʺ (citing Andrus v. Glover Constr., Co., 446 
U.S. 608,  616‐617 (1980))).  This prohibition against implying exceptions has been 
applied to the Actʹs permitting requirements.  See NRDC v. Costle, 568 F.2d 1369, 
1377 (D.C. Cir. 1977) (ʺThe wording of the statute, legislative history and 
13 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page14 of 35

precedents are clear: the EPA Administrator does not have authority to except 
categories of point sources from the permit requirements of § [1342]ʺ); Nw. Envir. 
Advocates v. EPA, 537 F.3d 1006, 1021‐22 (9th Cir. 2008) (EPA may not ʺexempt 
certain categories of discharge from the permitting requirementʺ); N. Plains Res. 
Council v. Fidelity Exploration & Dev. Co., 325 F.3d 1155, 1164 (9th Cir. 2003) (ʺOnly 
Congress may amend the CWA to create exemptions from regulation.ʺ).  
Defendantsʹ position that all water transfers between water bodies are exempt 
from § 1342 permitting requirements is a substantial exemption that Congress 
did not create.   
Second, the Act also sets forth a specific plan for individual water 
bodies.  The Act requires States to establish water‐quality standards for each 
distinct water body within its borders.  See 33 U.S.C. § 1313(c)(1), (2)(A).  To 
establish water‐quality standards, a State must designate a use for every 
waterway and establish criteria for ʺthe amounts of pollutants that may be 
present in [those] water bodies without impairingʺ their uses.  Upper Blackstone 
Water Pollution Abatement Dist. v. EPA, 690 F.3d 9, 14 (1st Cir. 2012) (citing 33 
U.S.C. § 1313(c)(2)(A)).  The NPDES permit program is ʺthe primary meansʺ by 
which the Act seeks to achieve its water‐protection goals.  Arkansas v. Oklahoma, 

14 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page15 of 35

503 U.S. 91, 101‐02 (1992).  The NPDES program covers all ʺpoint sources,ʺ 
including ʺany pipe, ditch, channel, [or] tunnel,ʺ 33 U.S.C. § 1362(14), and a 
broad range of pollutants, including chemicals, biological materials, rock, and 
sand, id. § 1362(6). 
This carefully designed plan to fight water pollution would be 
severely undermined by an EPA‐created exception for water transfers.  A Stateʹs 
efforts to control water‐quality standards in its individual lakes, rivers, and 
streams would be disrupted if contaminated water could be transferred from a 
polluted water body to a pristine one without a NPDES permit.  It is hard to 
imagine that Congress could have intended such a broad and potentially 
devastating exception.  Indeed, exempting water transfers from the NPDES 
program would undermine the ability of downstream States to protect 
themselves from the pollution generated by upstream States.  The NPDES 
program provides a procedure for resolving disputes between States over 
discharges.  See Upper Blackstone Water Pollution Abatement Dist., 690 F.3d at 15 
(citing City of Milwaukee, 451 U.S. at 325‐26).  When a State applies for a permit 
that may affect the water quality of a downstream State, EPA must notify the 
applying State and the downstream State.  If the downstream State determines 

15 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page16 of 35

that the discharge ʺwill violate its water quality standards, it may submit its 
objections and request a public hearing.ʺ  Id.  If water transfers are exempt from 
NPDES requirements, the ability of downstream States to protect themselves 
from upstream states sending their pollution across the border will be severely 
curtailed.4   
The City and certain of the States argue that subjecting water 
transfers to permitting requirements will be extremely burdensome.  As we have 
repeatedly recognized, however, there is ample flexibility in the NPDES 
permitting process to address dischargersʹ concerns.  See Catskill Mountains v. 
EPA, 451 F.3d 77, 85‐86 (2d Cir. 2006) (ʺCatskill IIʺ); see also Nw. Envtl., 537 F.3d at 
1010 (ʺObtaining a permit under the CWA need not be an onerous process.ʺ).  

Downstream states would have to resort to common law nuisance suits in the 
courts of the polluting state, instead of addressing permit violations with EPA.  As the 
district court points out, ʺEPA never explains how states, post Water Transfers Rule, can 
address interstate pollution effects ʹthrough their WQS [water quality standards] and 
TMDL [total maximum daily loads] programsʹ or ʹpursuant to state authorities 
preserved by section 510,ʹ given that states do not have authority to require other states 
to adhere to effluent limitations or state‐based regulations.  See Intʹl Paper Co. v. 
Ouellette, 479 U.S. 481, 490 (1987).ʺ  Catskill Mountains Chapter of Trout Unlimited v. U.S. 
E.P.A., 8 F. Supp. 3d 500, 552 (2014).  Indeed, at oral argument before the district court, 
counsel for the State of Colorado conceded that a downstream Stateʹs only remedy for 
interstate pollution of this sort is a common‐law nuisance suit and ʺdrink[ing] dirty 
water until this case makes its way up to the courts.ʺ  Id. at 553.  This cannot be what 
Congress intended. 
4

16 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page17 of 35

The draft permit issued in this case allows for variable turbidity level restrictions 
by season and exemptions from the limitations in times of drought to remedy 
emergency threats or threats to public health or safety.  Catskill II, 451 F.3d at 86.  
Point source operators can also seek a variance from limits.  See 40 C.F.R. 
§ 125.3(b).   
In addition, much of the concern over water transfers involved 
agricultural use, but water diversions from a ʺnavigable waterʺ for agricultural 
use direct water away from a ʺnavigable water,ʺ and thus do not trigger the need 
for a § 402 permit.  Waters returning to a ʺnavigable waterʺ which are 
ʺagricultural stormwater dischargesʺ and ʺreturn flows from irrigated 
agricultureʺ are specifically exempted from the statutory definition of ʺpoint 
source.ʺ  33 U.S.C. § 1362(14); see also 33 U.S.C. § 1342(l) (exempting ʺdischarges 
composed entirely of return flows from irrigated agricultureʺ from permitting 
requirements).  Thus, the catastrophic results of applying NPDES permits to 
water transfers bemoaned by appellants are exaggerated.5   

In addition, general permits can be issued to ʺan entire class of hypothetical 
dischargers in a given geographic region,ʺ and thus covered discharges can commence 
automatically without an individualized application process.  Nw. Envtl., 537 F.3d at 
1011 (citations omitted); see 40 C.F.R. § 122.28. 
5

17 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page18 of 35

Third, as discussed above, Congress used the phrase ʺnavigable 
watersʺ to refer to individual water bodies in numerous provisions of the Act.  
Another well‐settled rule of statutory interpretation holds that the same words in 
a statute bear the same meaning.  See Sullivan v. Stroop, 496 U.S. 478, 483 (1990) 
(ʺthe ʹnormal rule of statutory construction [is] that identical words used in 
different parts of the same act are intended to have the same meaning.ʹʺ (internal 
citations omitted)); Prus v. Holder, 660 F.3d 144, 147 (2d Cir. 2011) (ʺthe normal 
rule of statutory construction [is] that identical words used in different parts of 
the same act are intended to have the same meaningʺ).  When the Act is read as a 
whole, it is clear that Congress did not intend the phrase ʺnavigable watersʺ to be 
interpreted as a single water body because that interpretation is ʺinconsisten[t] 
with the design and structure of the statute as a whole.ʺ  Utility Air, 134 S. Ct. at 
2442; see also Scalia & Garner, Reading Law 63 (ʺA textually permissible 
interpretation that furthers rather than obstructs the documentʹs purpose should 
be favored.ʺ).   
Accordingly, in my opinion, the structure and context of the Act 
show clearly that Congress did not intend to exempt water transfers from the 
permitting requirements. 

18 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page19 of 35

C. 

The Purpose of the Act 
The Act was passed in 1972 to address environmental harms caused 

by the discharge of pollutants into water bodies.  As the Act itself explains, its 
purpose was to ʺrestore and maintain the chemical, physical, and biological 
integrity of the Nationʹs waters.ʺ  33 U.S.C. § 1251(a); accord Miccosukee, 541 U.S. 
at 102; Waterkeeper All., Inc. v. EPA, 399 F.3d 486, 490‐91 (2d Cir. 2005); see also 
Catskill I, 273 F.3d at 486 (ʺ[T]he Act contains the lofty goal of eliminating water 
pollution discharges altogether.ʺ).   
The Water Transfers Rule is simply inconsistent with the purpose of 
the Act and undermines the NPDES permit program.  It creates a broad 
exemption that will manifestly interfere with Congressʹs desire to eliminate 
water pollution discharges.  As the majority acknowledges, water transfers are a 
real concern.  Artificial transfers of contaminated water present substantial risks 
to water quality, the environment, the economy, and public health.  If interbasin 
transfers are not regulated, there is a substantial risk that industrial waste, toxic 
algae, invasive species, and human and animal contaminants will flow from one 
water body to another.  Accepting the argument that water transfers are not 
covered by the Act on the theory that pollutants are not being added but merely 

19 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page20 of 35

moved around surely undermines Congressʹs intent to restore and maintain the 
integrity of our waters.  See Robert A. Katzmann, Judging Statutes 31 (2014) (ʺThe 
task of the judge is to make sense of legislation in a way that is faithful to 
Congressʹs purposes.ʺ). 
In sum, based on the plain words of §§ 1311 and 1362, the structure 
and design of the Act, and its overall purpose, I would hold that Congress has 
ʺunambiguously expressedʺ its intent to subject water transfers to the Actʹs 
permitting requirements. 
II 
As the majority notes, our Court has twice interpreted these precise 
provisions of the Act as applied to these very facts.  See Catskill I, 273 F.3d 484‐85; 
Catskill II, 451 F.3d at 79‐80.  The decisions are not controlling, however, because 
EPA had not yet adopted the Water Transfers Rule and we conducted our review 
under a different deference standard.  See Catskill I, 273 F.3d at 490 (ʺIf the EPAʹs 
position had been adopted in a rulemaking or other formal proceeding, [Chevron] 
deference might be appropriate.ʺ (emphasis added)); Catskill II, 451 F.3d at 82 
(ʺThe City concedes that this EPA interpretation is not entitled to Chevron 
deference.ʺ).  Nonetheless, the two decisions are particularly helpful to the 

20 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page21 of 35

analysis at hand.  Similarly, Supreme Court decisions have also suggested that 
EPAʹs unitary waters theory is inconsistent with the plain wording of the Act. 
A. 

Catskill I and II 
In Catskill I and II, we conducted our inquiry under Skidmore v. Swift 

& Co., 323 U.S. 134 (1944), and United States v. Mead Corp., 533 U.S. 218 (2001).  See 
Catskill I, 273 F.3d at 491; Catskill II, 451 F.3d at 83 n.5.6  Our application of the 
Skidmore/Mead framework does not imply that we found the Act to be 
ambiguous.  Rather, to the contrary, we concluded in Catskill I and II that the 
meaning of the Act was plain and unambiguous. 

While we discussed Mead and Skidmore in Catskill I and II, we rejected EPAʹs 
position as unpersuasive.  In Catskill I we held: 
6

[C]ourts do not face a choice between Chevron deference and 
no deference at all.  Administrative decisions not subject to 
Chevron deference may be entitled to a lesser degree of 
deference: the agency position should be followed to the 
extent persuasive.  See Mead, 121 S. Ct. at 2175‐76 (citing 
Skidmore v. Swift & Co., 323 U.S. 134, 140 (1944)).  For the 
reasons that follow, however, we do not find the EPAʹs 
position to be persuasive. 
273 F.3d at 491.  In Catskill II, we observed that because EPAʹs position was not the 
product of a formal rulemaking, the most EPA could hope for was to persuade the court 
of the reasonableness of its position under Skidmore, a position we did not accept.  
Catskill II, 451 F.3d at 83 n.5 (ʺ[W]e do not find the [ʹholisticʹ] argument persuasive and 
therefore decline to defer to the EPA.ʺ). 

21 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page22 of 35

1. 

Skidmore 
Under Skidmore, the court applies a lower level of deference to 

certain agency interpretations and considers ʺthe agencyʹs expertise, the care it 
took in reaching its conclusions, the formality with which it promulgates its 
interpretations, the consistency of its views over time, and the ultimate 
persuasiveness of its arguments.ʺ  Community Health Ctr. v. Wilson‐Coker, 311 F.3d 
132, 138 (2d Cir. 2002); accord In re New Times Sec. Servs., Inc., 371 F.3d 68, 83 (2d 
Cir. 2004); see Skidmore, 323 U.S. at 140.  The appropriate level of deference 
afforded an agencyʹs interpretation of a statute depends on its ʺpower to 
persuade.ʺ  Christensen v. Harris County, 529 U.S. 576, 587 (2000).  Unlike Chevron, 
however, Skidmore does not require a court to make a threshold finding that the 
statute is ambiguous before considering the persuasiveness of the agencyʹs 
interpretation.  Instead, Skidmore merely supplies the appropriate framework for 
reviewing agency interpretations that ʺlack the force of law.ʺ  Id.   
As the majority notes, the Supreme Court has never explicitly held 
that courts must find ambiguity before applying the Skidmore framework.  While 
there is some scholarly authority for the proposition that ʺʹthe Skidmore standard 
implicitly replicates Chevronʹs first step,ʹʺ Op. at 34 (quoting Kristin E. Hickman 

22 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page23 of 35

& Matthew D. Krueger, In Search of the Modern Skidmore Standard, 107 Colum. L. 
Rev. 1235, 1247 (2007)), the Supreme Court has decided numerous cases under 
Skidmore without finding that a statuteʹs language was ambiguous, see, e.g., EEOC 
v. Arabian American Oil, 499 U.S. 244, 257 (1991) (applying Skidmore without 
finding ambiguity in statute and noting that agencyʹs interpretation ʺlacks 
support in the plain language of the statuteʺ); Whirlpool Corp. v. Marshall, 445 U.S. 
1, 11 (1980) (applying Skidmore without finding ambiguity in statute and holding 
that regulation was permissible after considering statuteʹs ʺlanguage, structure 
and legislative historyʺ); see generally Richard J. Pierce, Jr., I Admin. L. Treatise 
§ 6.4 (5th ed. 2010). 
Of course, the Supreme Court did not hold, in either Skidmore or 
Mead, that ambiguity was a threshold requirement to applying the framework.  
See Mead, 533 U.S. at 235 (An agency ruling is entitled to ʺrespect proportional to 
its ʹpower to persuade,ʹ . . . .  Such a ruling may surely claim the merit of its 
writerʹs thoroughness, logic, and expertness, and any other sources of weight.ʺ  
(citations omitted)); Skidmore, 323 U.S. at 164 (ʺThe weight of [an agencyʹs] 
judgment in a particular case will depend upon the thoroughness evident in its 
consideration, the validity of its reasoning, its consistency with earlier and later 

23 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page24 of 35

pronouncements, and all those factors which give it power to persuade, if lacking 
power to control.ʺ).  Rather, the Skidmore/Mead framework adopts a less rigid, 
more flexible approach, see U.S. Freightways Corp. v. Commʹr, 270 F.3d 1137, 1142 
(7th Cir. 2001) (referring to ʺthe flexible approach Mead described, relying on . . . 
Skidmoreʺ), as it presents ʺa more nuanced, context‐sensitive rubricʺ for 
determining the level of deference a court will give to an agency interpretation, 
Thomas W. Merrill and Kristin E. Hickman, Chevronʹs Domain, 89 Geo. L.J. 833, 
836 (2001); see also Pierce, supra, § 6.4, at 444 (ʺThe Court has referred to a variety 
of factors that can give an agency statement ʹpower to persuade.ʹ . . .  [N]o single 
factor is dispositive . . . .ʺ). 
Ambiguity in a statute, of course, can be a factor, and in the sliding‐
scale analysis of the Skidmore/Mead framework, the ʺpower to persuadeʺ of an 
agency determination can be affected by the clarity ‐‐ or lack thereof ‐‐ of the 
statute it is interpreting.  Indeed, upon applying the Skidmore/Mead framework, a 
court may uphold ‐‐ or reject ‐‐ an agency interpretation because the 
interpretation is consistent with ‐‐ or contradicts ‐‐ a statute whose meaning is 
clear.  See Pierce, supra, § 6.4, at 443.  Here, we did not defer to the agencyʹs 

24 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page25 of 35

interpretation of the Act in Catskill I and II, precisely because the Water Transfers 
Rule contravened the plain meaning of the Act.   
2. 

The Plain Meaning of the Act 
The majority dismisses the notion that we ruled on the plain 

meaning of the Act in Catskill I and II, asserting that there were only a ʺfew 
references to ʹplain meaningʹʺ in our decisions.  Op. at 36.  To the contrary, 
through both our words and our reasoning, we made clear repeatedly in Catskill I 
and II that the agencyʹs unitary waters theory was inconsistent with the 
unambiguous plain meaning of the Act.   
In Catskill I, we held that defendantsʹ interpretation was 
ʺinconsistent with the ordinary meaning of the word ʹaddition.ʹʺ  273 F.3d at 493 
(emphasis added).  Specifically, we held that there is an ʺadditionʺ of a pollutant 
into navigable water from the ʺoutside worldʺ ‐‐ thus triggering the permitting 
requirement ‐‐ any time such an ʺadditionʺ is from ʺany place outside the 
particular water body to which pollutants are introduced.ʺ  Id. at 491 (emphasis 
added).  We reasoned that: 
 Given the ordinary meaning of the [Act]ʹs text and our 
holding in Dague, we cannot accept the Gorsuch and 
Consumers Power courtsʹ understanding of ʺaddition,ʺ at 
least insofar as it implies acceptance of what the Dubois 
25 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page26 of 35

court called a ʺsingular entityʺ theory of navigable 
waters, in which an addition to one water body is 
deemed an addition to all of the waters of the United 
States. . . .  We properly rejected that approach in Dague.  
Such a theory would mean that movement of water from one 
discrete water body to another would not be an addition even 
if it involved a transfer of water from a water body 
contaminated with myriad pollutants to a pristine water body 
containing few or no pollutants.  Such an interpretation is 
inconsistent with the ordinary meaning of the word 
ʺaddition.ʺ 

Id. at 493 (emphases added).7  As a result, we held that ʺthe transfer of water 
containing pollutants from one body of water to another, distinct body of water 
is plainly an addition and thus a ʹdischargeʹ that demands an NPDES permit.ʺ  Id. 
at 491 (emphasis added).  Accordingly, we clearly were relying on the plain 
meaning of the Act in reaching our conclusion.  

We also noted that ʺ[e]ven if we were to conclude that the proper 

application of the statutory text to the present facts was sufficiently ambiguous 
to justify reliance on the legislative history of the statute, . . . that source of 

In Dague v. City of Burlington, 935 F.2d 1343 (2d Cir. 1991), the City of Burlington 
argued that ʺpollutants would be ʹaddedʹ only when they are introduced into navigable 
waters for the first time,ʺ id. at 1354, an argument mirroring those raised by defendants 
here.  We rejected the contention, in light of ʺthe intended broad reach of § 1311(a),ʺ 
noting ʺthat the definition of ʹdischarge of a pollutantʹ refers to ʹany point sourceʹ 
without limitation.ʺ  Id. at 1355 (quoting 33 U.S.C. § 1362(12)).  We rejected the assertion 
that water flowing from a pond to a marsh was not an ʺaddition.ʺ  See Catskill I, 273 F.3d 
at 492.   

7

26 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page27 of 35

legislative intent would not help the City.ʺ  273 F.3d at 493.  That language 
certainly makes clear we concluded the statutory text was not ambiguous. 

Finally, in the penultimate paragraph of Catskill I, we made 

absolutely clear that our holding was based on the plain meaning of the statutory 
text.  We held:  
In any event, none of the statuteʹs broad purposes 
sways us from what we find to be the plain meaning of its 
text. . . .  Where a statute seeks to balance competing 
policies, congressional intent is not served by elevating 
one policy above the others, particularly where the 
balance struck in the text is sufficiently clear to point to an 
answer.  We find that the textual requirements of the 
discharge prohibition in § 1331(a) and the definition of 
ʺdischarge of a pollutantʺ in § 1362(12) are met here.  

Id. at 494 (emphases added). 8 
Our analysis in Catskill II was similar, as we dismissed defendantsʹ 
arguments as merely ʺwarmed‐upʺ versions of those rejected in Catskill I, made 
no more compelling by EPAʹs new ʺholisticʺ interpretation of the statute.  451 

At least one commentator has agreed that we found in Catskill I that ʺthe statuteʹs 
plain meaning was clear.ʺ  Jeffrey G. Miller, Plain Meaning, Precedent and Metaphysics, 
Interpreting the ʺAdditionʺ Element of the Clean Water Act Offense, 44 Envtl. L. Rep. News 
& Analysis 10770, 10792 (2014) (ʺAlthough the Second Circuit did not explicitly employ 
the two‐step Chevron deference test to EPAʹs water transfer rule, it left no doubt as to 
how it would have decided the case under Chevron.  With regard to the first step, 
whether the statute is ambiguous, the court in Catskill I held that the statuteʹs plain 
meaning was clear.ʺ).  
8

27 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page28 of 35

F.3d at 82.  We rejected New York Cityʹs ʺʹholistic arguments about the allocation 
of state and federal rights, said to be rooted in the structure of the statute,ʺ 
because, we concluded, they ʺsimply overlook its plain language.ʺ  Id. at 84.  
(emphasis added).  We noted our dismissal of the unitary waters theory in 
Catskill I based on the ordinary meaning of the word ʺadditionʺ:  
We also rejected the Cityʹs ʺunitary waterʺ theory of 
navigable waters, which posits that all of the navigable 
waters of the United States constitute a single water 
body, such that the transfer of water from any body of 
water that is part of the navigable waters to any other 
could never be an addition.  We pointed out that this 
theory would lead to the absurd result that the transfer of 
water from a heavily polluted, even toxic, water body to 
one that was pristine via a point source would not 
constitute an ʺadditionʺ of pollutants and would not be 
subject to the [Act]ʹs NPDES permit requirements.  
Catskills I rejected the ʺunitary waterʺ theory as 
inconsistent with the ordinary meaning of the word 
ʺaddition.ʺ 

Id. at 81 (emphasis added) (internal citations omitted).  Again, we considered the 
very interpretation of ʺnavigable watersʺ proffered in the current appeal and 
rejected it based on ʺthe plain meaningʺ of the Actʹs text.  Id. at 82.9   

The majority suggests that we ruled on the meaning of ʺadditionʺ based on the 
plain meaning of the statute without reaching the meaning of ʺaddition . . . to navigable 
waters.ʺ  Op. at 36‐37 (emphasis added) (ʺWe do not . . . think that by referring to the 
ʹplain meaningʹ of ʹadditionʹ in Catskill I we were holding that the broader statutory 
9

28 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page29 of 35

I do not suggest that we are bound by our prior decisions.  But in 
both decisions, we carefully considered the statutory language, and in both 
decisions, based on the plain wording of the text, we rejected an interpretation of 
§§ 1311 and 1362 that construes ʺnavigable watersʺ and ʺthe waters of the United 
Statesʺ to mean a single water body.  Hence, we have twice rejected the theory 
based on the plain language of the Act.  That plain language has not changed, 
and neither should our conclusion as to its meaning. 
B. 

The Supreme Court Precedents 
Finally, although the Supreme Court has not explicitly ruled on the 

validity of EPAʹs ʺunitary watersʺ theory, it has expressed serious reservations.  
In South Florida Water Management District v. Miccosukee Tribe of Indians, 541 U.S. 
1537 (2004), the Court strongly suggested that the theory is not reasonable.  First, 
the Court remanded for fact‐finding on whether the two water bodies at issue 

phrase ʹaddition . . . to navigable watersʹ unambiguously referred to a collection of 
individual ʹnavigable waters.ʹʺ (internal citations and quotations omitted)).  It is not 
possible, however, to define ʺadditionʺ without defining the object to which the 
addition is made, as the concepts are inexorably linked.  It is clear from our reasoning in 
Catskill I and II, that we considered the entire phrase in reaching our conclusion.  Thus, 
when we stated ʺthat the discharge of water containing pollutants from one distinct 
water body to another is an ʹaddition of [a] pollutantʹ under the CWA,ʺ we could only 
have meant that the discharge of water containing pollutants constitutes ʺan ʹadditionʹ 
of [a] pollutantʺ to navigable waters.  Catskill II, 451 F.3d at 80. 

29 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page30 of 35

were ʺmeaningfully distinct water bodies.ʺ  541 U.S. at 112.  That disposition 
follows from Judge Walkerʹs soup ladle analogy in Catskill I: ʺIf one takes a ladle 
of soup from a pot, lifts it above the pot, and pours it back into the pot, one has 
not ʹaddedʹ soup or anything else to the pot (beyond, perhaps, a de minimis 
quantity of airborne dust that fell into the ladle).ʺ  273 F.3d at 492.  In Catskill II, 
we noted that such a transfer would be an intrabasin transfer, from one water 
body back into the same water body, and we then applied the analogy to the 
facts of this case:  ʺThe Tunnelʹs discharge . . . was like scooping soup from one 
pot and depositing it in another pot, thereby adding soup to the second pot, an 
interbasin transfer.ʺ  451 F.3d at 81.  In Miccosukee, the Supreme Court cited the 
ʺsoup ladleʺ analogy with approval, and remanded the case to the district court 
to determine whether the water bodies in question were ʺtwo pots of soup, not 
one.ʺ  541 U.S. at 109‐10; see also id. at 112.  If the ʺunitary watersʺ theory were 
valid, however, there would have been no need to resolve this factual question.  
If all the navigable waters of the United States were deemed one collective 
national body, there would be no need to consider whether individual water 
bodies were distinct ‐‐ there would be no need to determine whether there were 
two pots of soup or one. 

30 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page31 of 35

Second, as previously discussed, the Court observed that ʺseveral 
NPDES provisions might be read to suggest a view contrary to the unitary 
waters approach.ʺ  Id. at 107.  The Court noted that under the Act, states ʺmay set 
individualized ambient water quality standards by taking into consideration ʹthe 
designated uses of the navigable waters involved,ʺ thereby affecting local 
NPDES permits.  Id. (quoting 33 U.S.C. § 1313(c)(2)(A)).  ʺThis approach,ʺ the 
Court wrote, ʺsuggests that the Act protects individual water bodies as well as 
the ʹwaters of the United Statesʹ as a whole.ʺ  Id.10   
Subsequent Supreme Court decisions support this reading of 
Miccosukee.  In Los Angeles County Flood Control District v. Natural Resources 
Defense Council, Inc., the Supreme Court held that a water transfer between one 
portion of a river through a concrete channel to a lower portion of the same river 
did not trigger a NPDES permit requirement.  133 S. Ct. 710 (2013).  The Court 
observed that ʺ[w]e held [in Miccosukee] that th[e] water transfer would count as 
a discharge of pollutants under the CWA only if the canal and the reservoir were 
ʹmeaningfully distinct water bodies.ʹʺ  Id. at 713 (emphasis added) (citations 
omitted).  In holding that ʺthe flow of water from an improved portion of a 

In Catskill II, we concluded that ʺ[o]ur rejection of [the unitary waters] theory in 
Catskill I . . . is supported by Miccosukee, not undermined by it.ʺ  451 F.3d at 83. 

10

31 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page32 of 35

navigable waterway into an unimproved portion of the very same waterway 
does not qualify as a discharge of pollutants under the CWA,ʺ id., the Court 
again suggested that it would be a discharge of pollutants if the transfer were 
between two different water bodies. 
In Miccosukee, the Supreme Court acknowledged the concerns that 
have been raised about the burdens of permitting, but also observed that ʺit may 
be that such permitting authority is necessary to protect water quality, and that the 
States or EPA could control regulatory costs by issuing general permits to point 
sources associated with water distribution programs.ʺ  541 U.S. at 108 (emphasis 
added).  Indeed, recognizing the importance of safeguarding drinking water, 
Congress created an extensive system to protect this precious resource, a system 
that would be undermined by exempting interbasin water transfers.   
 Hence, the Supreme Courtʹs decisions in Miccosukee and Los Angeles 
County support the conclusion that water transfers between two distinct water 
bodies are not exempt from the Act. 
III 
In my view, then, Congress has ʺunambiguously expressedʺ its 
intent to subject interbasin water transfers to the requirements of §§ 1311 and 

32 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page33 of 35

1362 of the Act.  Accordingly, I would affirm the judgment of the district court 
based on step one of Chevron.  Even assuming, however, that the statutory text is 
ambiguous, I agree with the district court that the Water Transfers Rule also fails 
at Chevron step two because it is an unreasonable and manifestly contrary 
interpretation of the Act, largely for the reasons set forth in the district courtʹs 
thorough and carefully‐reasoned decision.  I add the following: 
First, Chevron deference has its limits.  ʺDeference does not mean 
acquiescence,ʺ Presley v. Etowah County Commʹn, 502 U.S. 491, 508 (1992), and 
ʺcourts retain a role, and an important one, in ensuring that agencies have 
engaged in reasoned decisionmaking,ʺ Judulang v. Holder, 132 S. Ct. 476, 484‐85 
(2011).   
Second, an agencyʹs interpretation of an ambiguous statute is not 
entitled to deference where the interpretation is ʺat oddsʺ with the statuteʹs 
ʺmanifest purpose,ʺ Whitman v. Am. Trucking Assʹns, 531 U.S. 457, 487 (2001), or 
the agencyʹs actions ʺʹdeviate from or ignore the ascertainable legislative intent,ʹʺ 
Chem. Mfrs. Assʹn v. EPA, 217 F.3d 861, 867 (D.C. Cir. 2000) (quoting Small Refiner 
Lead Phase‐Down Task Force v. EPA, 705 F.2d 506, 520 (D.C. Cir. 1983)).  See 
Katzmann, Judging Statutes 31 (ʺThe task of the judge is to make sense of 

33 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page34 of 35

legislation in a way that is faithful to Congressʹs purposes.  When the text is 
ambiguous, a court is to provide the meaning that the legislature intended.  In 
that circumstance, the judge gleans the purpose and policy underlying the 
legislation and deduces the outcome most consistent with those purposes.ʺ).  As 
discussed above, in my view the Water Transfers Rule is manifestly at odds with 
Congressʹs clear intent in passing the Act. 
Third, the Water Transfers Rule is not entitled to deference because 
it will lead to absurd results.  See Michigan v. EPA, 135 S. Ct. 2699, 2707 (2015) 
(ʺNo regulation is ʹappropriateʹ if it does significantly more harm than good.ʹʺ); 
see also Scalia & Garner, Reading Law 234 (ʺA provision may be either disregarded 
or judicially corrected as an error (when the correction is textually simple) if 
failing to do so would result in a disposition that no reasonable person could 
approve.ʺ).  Indeed, this Court has already held ‐‐ twice ‐‐ that the ʺunitary 
watersʺ theory would lead to absurd results.  In Catskill I, we concluded that 
ʺ[n]o one can reasonably argue that the water in the Reservoir and the Esopus are 
in any sense the ʹsame,ʹ such that ʹadditionʹ of one to the other is a logical 
impossibility.ʺ  273 F.3d at 492 (emphasis added).  In Catskill II, we rejected the 
ʺunitary waterʺ theory for a second time, observing that it ʺwould lead to the 

34 

Case 14-1823, Document 507, 01/18/2017, 1949326, Page35 of 35

absurd result that the transfer of water from a heavily polluted, even toxic, water 
body to one that was pristine via a point source would not constitute an 
ʹadditionʹ of pollutants.ʺ  451 F.3d at 81 (emphasis added).  It would be an absurd 
result indeed for the Act to be read to allow the unlimited transfer of polluted 
water to clean water.  Clean drinking water is a precious resource, and Congress 
painstakingly created an elaborate permitting system to protect it.  Deference has 
its limits; I would not defer to an agency interpretation that threatens to 
undermine that entire system.   
*  *  * 
I would affirm the judgment of the district court, and, accordingly, I 
dissent. 

35