Buffalo Transportation Inc. v. United States of America


OPINION, the petition for review is denied, by JON, GEL, CFD, FILED.[1933715] [15-3959]

Download PDF
Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page1 of 15 15-3959-ag Buffalo Transportation Inc. v. United States of America 1 2 In the 3 United States Court of Appeals 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 For the Second Circuit     August Term, 2016  No. 15‐3959‐ag    BUFFALO TRANSPORTATION, INC.  Petitioner‐Appellant,  v.    UNITED STATES OF AMERICA,  Respondent‐Appellee.      Petition for review of order of the Office of the Chief Administrative  Hearing Officer for the Executive Office of Immigration Review      SUBMITTED: OCTOBER 6, 2016  DECIDED:  DECEMBER 22, 2016      Before: NEWMAN, LYNCH, and DRONEY, Circuit Judges.        1 Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page2 of 15 52 53 54 55 Petition  for  review  of  order  of  the  Office  of  the  Chief  Administrative  Hearing  Officer  for  the  Executive  Office  of  Immigration  Review  that  found  petitioner  to  have  committed  violations  regarding  verifications  of  its  employees’  immigration  status.  The  Administrative  Law  Judge  found  that  petitioner  had  committed  numerous  substantive  violations.  The  Administrative  Law  Judge  also  found  that  the  fines  imposed  for  the  substantive  violations were not excessive. We DENY the petition for review.        Stephen  F.  Szymoniak,  Law  Office  of  Stephen  F.  Szymoniak,  Williamsville,  New  York, for Petitioner‐Appellant.    Andrew  N.  O’Malley,  Trial  Attorney,  Benjamin  C.  Mizer,  Principal  Deputy  Assistant  Attorney  General,  Bernard  A.  Joseph,  Trial  Attorney,  Office  of  Immigration  Litigation,  United  States  Department of Justice, Washington, D.C. for  Respondent‐Appellee.      DRONEY, Circuit Judge:      Buffalo  Transportation,  Inc.  (“Buffalo  Transportation”)  56 petitioned  pursuant  to  8  U.S.C.  §  1324a(e)(8)  for  review  of  a  final  57 order  of  the  Office  of  the  Chief  Administrative  Hearing  Officer  for  58 the Executive Office of Immigration Review (“OCAHO”) that found  30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 2 Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page3 of 15 59 it to have committed substantive violations of Section 274A(b) of the  60 Immigration  and  Nationality  Act  (“INA”)  and  affirmed  the  61 imposition of fines by Immigration and Customs Enforcement of the  62 Department of Homeland Security (“ICE”). The Administrative Law  63 Judge  (“ALJ”)  found  that  Buffalo  Transportation  had  not  timely  64 complied  with  the  requirements  of  8  U.S.C.  §  1324a(b)  and  related  65 regulations  that  require  employers  to  verify  that  an  employee  is  66 legally authorized to work in the United States through executing a  67 Form  I‐9  for  each  employee  within  three  business  days  of  hire. 68 Buffalo Transportation petitioned this Court for review of the ALJ’s  69 decision on the grounds that the violations were “procedural” rather  70 than substantive, and that ICE should have issued a warning rather  71 than  imposing  fines.  Buffalo  Transportation  also  contends  that  the  72 fines  imposed  were  unreasonably  high.  We  agree  with  the  ALJ’s  73 determination  of  liability  and  adjustments  of  ICE’s  original  fine  74 amounts, and therefore DENY the petition for review.    3 Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page4 of 15 BACKGROUND  75 76     Buffalo Transportation is located in Buffalo, New York,  77 and  provides  transportation  services  to  individuals  for  medical  78 appointments.  On  August  22,  2013,  ICE  notified  Buffalo  79 Transportation  of  a  scheduled  audit  of  its  Forms  I‐9  to  occur  on  80 August  28,  2013.  At  the  audit,  ICE  found  that  six  of  the  completed  81 Forms  I‐9  had  technical  or  procedural  errors  and  allowed  Buffalo  82 Transportation to correct those errors. ICE also found, however, that  83 all  54  of  the  completed  Forms  I‐9  were  not  created  within  three  84 business  days  of  the  employees’  hiring  dates,  and  that  Buffalo  85 Transportation  did  not  properly  retain  completed  Forms  I‐9  for  84  86 former  employees.  On  March  14,  2014,  ICE  served  Buffalo  87 Transportation  with  a  Notice  of  Intent  to  Fine  in  the  amount  of  88 $794.75  per  violation  (for  a  total  of  $109,675.50)  which  it  calculated  89 using the regulatory  scheme  at  8  C.F.R. § 274a.10(b)(2)  and its  own  90 internal  guidelines.  These  guidelines  set  the  base  and  maximum  4 Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page5 of 15 91 fines  for  various  types  of  violations  and  adjust  the  fines  for  92 aggravating  and  mitigating  circumstances.  See  ICE,  Fact  Sheet:  I‐9  93 Inspection  Overview,  available  at  https://www.ice.gov/factsheets/i9‐ 94 inspection (last visited Oct. 11, 2016).    95 After  receiving  the  Notice  of  Intent  to  Fine,  Buffalo  96 Transportation requested a hearing before an ALJ, as permitted by 5  97 U.S.C.  §  554.  Both  Buffalo  Transportation  and  ICE  submitted  98 briefing  and  evidence  in  support  of  their  motions  for  a  summary  99 decision. The ALJ granted in part both Buffalo Transportation’s and  100 ICE’s  motions  for  summary  decision.1  The  ALJ  found  Buffalo  101 Transportation to have committed 81 violations for not retaining the  102 Forms I‐9 for former employees for the proper time period (the later  103 of  three  years  from  date  of  hire,  or  if  terminated,  one  year  from    Motions  for  summary  decisions  are  governed  by  28  C.F.R.  §  68.38  (c),  which  provides  that  an  ALJ  “shall  enter  a  summary  decision    for  either  party  if  the  pleadings,  affidavits,  material  obtained  by  discovery  or  otherwise,  or  matters  officially noticed show that there is no genuine issue as to any material fact and  that a party is entitled to summary decision.” If a party raises a genuine question  of material fact, then the ALJ shall hold an evidentiary hearing. Id. § 68.38  (e). 1 5 Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page6 of 15 104 termination)  and  54  violations  for  current  employees  for  Forms  I‐9  105 not  prepared  within  three  business  days  of  hire.2  The  ALJ  also  106 determined  that  the  fines  assessed  by  ICE  were  excessive,  and  107 adjusted the penalty to $600 per violation for the former employees  108 and $500 per violation for the current employees. Thus, the total fine  109 that  the  ALJ  assessed  was  $75,600.  In  making  these  adjustments  to  110 ICE’s  fines,  the  ALJ  considered  Buffalo  Transportation’s  financial  111 situation  as  well  as  other  mitigating  factors  pursuant  to  8  C.F.R.  112 § 274a.10 (b)(2)(i)‐(v). See J.A. 45.  DISCUSSION  113 114 I. Standard of Review  115 We  review  an  order  of  the  OCAHO  issued  pursuant  to  8  116 U.S.C. § 1324a under the arbitrary and capricious standard. 8 U.S.C.  117 § 1324a(e)(8); see Alaska Dep’t of Envtl. Conservation v. E.P.A., 540 U.S.  118 461, 496–97 (2004) (applying arbitrary and capricious standard when   A review of the Forms I‐9 reflects that many of the forms were prepared  immediately prior to the inspection and more than three business days from the  hiring date. See, e.g., Record on Appeal at 214‐15.  2 6 Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page7 of 15 119 the  statute  itself  does  not  specify  a  standard  for  judicial  review  of  120 agency action).  We review an agency’s factual determinations under  121 the  substantial  evidence  standard,  N.Y.  &  Atl.  Ry.  Co.  v.  Surface  122 Transp.  Bd.,  635  F.3d  66,  71  (2d  Cir.  2011)  (citations  omitted),  while  123 we  review  an  agency’s  determinations  on  questions  of  law  de  novo,  124 see  Nwozuzu  v.  Holder,  726  F.3d  323,  326  (2d  Cir.  2013)  (citations  125 omitted).  126 II. Substantive Violations  127 Section  274A(b)  of  the  Immigration  and  Nationality  Act  128 requires  employers  to  verify  that  their  employees  are  legally  129 authorized  to  work  in  the  United  States.  8  U.S.C.  § 1324a(b).  130 Regulations designate the Employment Eligibility Verification Form  131 (“Form I‐9”) for this purpose, 8 C.F.R. § 274a.2(a)(2), and employers  132 must  complete  these  forms  within  three  business  days  of  hire,  id.   133 § 274a.2(b)(1)(ii). An employer must retain these forms and provide  134 them  for  inspection  by  ICE  upon  three  business  days’  notice  for  7 Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page8 of 15 135 current  employees,  and  retain  forms  for  one  year  for  terminated  136 employees.  Id.  § 274a.2(b)(2)(i)‐(ii).  If  an  employer  does  not  comply  137 with  these  requirements,  it  may  face  civil  penalties  between  $110  138 and $1,100 per individual violation. Id. § 274a.10(b)(2) (for violations  139 prior  to  November  2,  2015).  An  employer  may  be  “considered  to  140 have  complied”  with  the  Form  I‐9  requirements  if  there  is  only  a  141 “technical  or  procedural  failure”  so  long  as  the  employer  made  a  142 “good  faith  attempt  to  comply.”  8  U.S.C.  §  1324a(b)(6)(A).  To  avail  143 itself  of  the  good  faith  defense,  an  employer  must  also  correct  the  144 relevant  violations  within  ten  business  days  of  receiving  notice  of  145 the technical or procedural failings. Id. § 1324a(b)(6)(B).   146   147 predecessor  agency  to  ICE)  (“INS”)  issued  interim  guidance  about  148 what constitutes a “technical or procedural violation” as opposed to  149 a “substantive violation” for which the good faith defense would not  150 be  available.  Memorandum  of  Paul  W.  Virtue,  INS  Office  of   The  Immigration  and  Naturalization  8 Services  (the  Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page9 of 15 151 Programs, Interim Guidelines: Section 274A(b)(6) of the INA (March  152 6,  1997),  available  at  74  Interpreter  Releases  706,  App.  I  (April  28,  153 1997)  (“Virtue  Memorandum”).  ICE  has  continued  to  follow  that  154 guidance.  The  OCAHO  has  consistently  relied  on  the  Virtue  155 Memorandum  to  determine  that  the  failure  of  an  employer  to  156 complete a Form I‐9 is a substantive violation of Section 274a.2. See  157 United States v. Anodizing Indust., Inc., 10 OCAHO 1184 (2013); United  158 States v. Platinum Builders of Cent. Fla., Inc., 10 OCAHO 1199 (2013).   159 Formal adjudications and agency‐promulgated rules are given  160 considerable deference under the Administrative Procedure Act and  161 Chevron. See Chevron, USA, Inc. v. Nat. Res. Def. Council, Inc., 467 U.S.  162 837, 844 (1984); Kruse v. Wells Fargo Home Mortgage, Inc., 383 F.3d 49,  163 55 (2d Cir. 2004). An informal agency interpretation that is neither a  164 formal  adjudication  nor  a  promulgated  rule  may  still  receive  165 deference  under  Skidmore  v.  Swift  &  Co.,  323  U.S.  134  (1944).  Such  166 informal  agency  guidance  receives  deference  “‘according  to  its  9 Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page10 of 15 167 persuasiveness,’  as  evidenced  by  the  ‘thoroughness  evident  in  [the  168 agency’s] consideration, the validity of its reasoning, its consistency  169 with  earlier  and  later  pronouncements,  and  all  those  factors  which  170 give it power to persuade.’” Estate of Landers v. Leavitt, 545 F.3d 98,  171 107 (2d Cir. 2008) as amended (Jan. 15, 2009) (quoting United States v.  172 Mead Corp., 533 U.S. 218, 221, 228 (2001)) (internal citation omitted);  173 see  also  Ketchikan  Drywall  Servs.,  Inc.  v.  Immigration  &  Customs  Enf’t,  174 725  F.3d  1103,  1112–13  (9th  Cir.  2013)  (applying  Skidmore  deference  175 to  the  Virtue  Memorandum).  We  apply  Skidmore  deference  to  the  176 Virtue  Memorandum  because  we  find  it  well‐reasoned  and  177 thorough.  It  distinguishes  between  violations  that  effectively  178 undermine  immigration  requirements  (such  as  not  filling  out  the  179 form  at  all,  or  not  including  the  employee’s  name)  and  those  that  180 create  small  but  solvable  problems  (such  as  an  omitted  birth  date).   181 Moreover,  the  agency  has  greater  expertise  “when  it  comes  to  182 determining which omissions are substantive and which ought to be  10 Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page11 of 15 183 excused.”  Ketchikan,  725  F.3d  at  1113.    Thus,  we  agree  with  the  184 Virtue Memorandum, and with prior decisions of the OCAHO, see,  185 e.g.,  United  States  v.  Dr.  Robert  Schaus,  D.D.S.,    11  OCAHO  1239  186 (2014), that failing to prepare Forms I‐9 within three business days of  187 hire  is  a  substantive  violation  of  the  INA  and  its  accompanying  188 regulations.  189 The  regulation  clearly  states  that  employers  must  have  190 employees  fill  out  the  Form  I‐9,  verify  the  employee’s  191 documentation,  and  have  both  employee  and  employer  sign  the  192 form within three business days of hire. Failure to prepare a Form I‐ 193  9 constitutes a substantive violation, Virtue Memorandum at 3, and  194 necessarily includes the failure to prepare a Form I‐9 within the time  195 allotted  by  the  regulations—here,  three  business  days.  The  ALJ  196 correctly  determined  that  the  54  Forms  I‐9  presented  to  ICE  at  the  197 audit  contained  substantive  violations,  as  there  is  no  genuine  198 dispute  that  any  of  the  54  forms  had  been  completed  within  three  11 Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page12 of 15 199 business days of the employees’ hiring dates. Indeed, it appears that  200 Buffalo Transportation only prepared the 54 Forms I‐9 for its current  201 employees in response to ICE’s notice of inspection.  202 Buffalo  Transportation  contends  that  it  should  have  been  203 given  a  Warning  Notice  pursuant  to  8  C.F.R.  §  274a.9(c)  before  204 receiving the ICE Notice of Intent to Fine. The government contends  205 that  this  argument  is  unexhausted.  Even  assuming  that  Buffalo  206 Transportation  properly  raised  the  warning  notice  claim,  it  is  207 without  merit.  The  regulation  permits  ICE  or  the  Department  of  208 Labor  “in  their  discretion”  to  give  a  warning  of  violations.  Id.    It  209 does not require ICE to do so.   210 Buffalo  Transportation  also  argues  that  it  substantially  211 complied  with  the  employee  verification  requirements  by  keeping  212 each  employee’s  identifying  documents  on  file.  That  argument  is  213 unavailing,  however,  because  the  relevant  regulations  explicitly  214 reject that approach: “[C]opying . . . of [underlying documents] and  12 Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page13 of 15 215 retention  of  the  copy  or  electronic  image  does  not  relieve  the  216 employer  from  the  requirement  to  fully  complete  section  2  of  the  217 Form  I‐9.”  8  C.F.R.  §  274a.2(b)(3);  see  Ketchikan,  725  F.3d  at  1111  218 (rejecting the same argument).  219 III. Fines  220 Buffalo Transportation also challenges the amount of the fines  221 imposed by the ALJ as arbitrary. ICE imposed a fine of $794.75 per  222 violation, which it calculated using the regulatory scheme at 8 C.F.R.  223 § 274a.10(b)(2) and its own internal guidelines, which ICE uses to set  224 the base penalty and adjust the fine for aggravating and mitigating  225 circumstances.3 See ICE, Fact Sheet: I‐9 Inspection Overview, available  226 at  https://www.ice.gov/factsheets/i9‐inspection  (last  visited  Oct.  11,  227 2016).  The  ALJ  considered  that  Buffalo  Transportation  was  a  small  228 business, did not act in bad faith, lacked a history of violations, and   Both the relevant statute and regulations include the following factors: (i) size of  the business of the employer being charged, (ii) the good faith of the employer,  (iii) the seriousness of the violation, (iv) whether or not the individual was an  unauthorized alien, and (v) the history of previous violations of the employer. 8  U.S.C. § 1324a(e)(5); 8 C.F.R. § 274a.10(b)(2).   3 13 Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page14 of 15 229 that  there  was  no  evidence  that  Buffalo  Transportation  had  hired  230 unauthorized workers as mitigating factors. The ALJ also considered  231 Buffalo Transportation’s financial situation. In light of this evidence,  232 Buffalo  Transportation’s  arguments,  and  the  statutory  and  non‐ 233 statutory  factors—including  Buffalo  Transportation’s  ability  to  234 pay—the  ALJ  reduced  the  fines  to  $600  per  violation  for  past  235 employees and $500 per violation for current employees.   236 When  reviewing  agency  fines  our  inquiry  is  limited  to  237 whether the agency made “an allowable judgment in [its] choice of  238 the remedy.” United States v. Int’l Bhd. of Teamsters, 170 F.3d 136, 143  239 (2d Cir. 1999) (internal quotation marks omitted). We conclude that  240 the  ALJ made  such  an  allowable  judgment  here  in  determining  the  241 amount  of  the  fines  after  properly  assessing  the  various  factors,  242 including the seriousness and number of the violations.   243 Buffalo Transportation next argues that because the regulation  244 provides  for  a  broad  range  of  allowable  fines  (from  $110  to  $1,100)  14 Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page15 of 15 245 and the Virtue Memorandum includes no specific guidance, the ALJ  246 impermissibly made an arbitrary determination as to the amounts of  247 the  fines. Buffalo  Transportation  also  contends that  other  similarly‐ 248 situated  employers  received  larger  reductions  from  ICE‐imposed  249 fines  than  it  did.  We  do  not  find  these  arguments  convincing.  The  250 ALJ  provided  well‐reasoned  bases  for  the  fine  amounts  based  on  251 Buffalo Transportation’s specific circumstances.   * * *  252 253 For  the  foregoing  reasons,  we  hold  that  the  ALJ’s  254 determinations regarding liability were not arbitrary and capricious  255 and were supported by substantial evidence, and that the fines were  256 within  the  ALJ’s  allowable  discretion.  Accordingly,  we  DENY  the  257 petition for review.  15

Disclaimer: Justia Dockets & Filings provides public litigation records from the federal appellate and district courts. These filings and docket sheets should not be considered findings of fact or liability, nor do they necessarily reflect the view of Justia.

Why Is My Information Online?