Buffalo Transportation Inc. v. United States of America

Filing

OPINION, the petition for review is denied, by JON, GEL, CFD, FILED.[1933715] [15-3959]

Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page1 of 15

15-3959-ag
Buffalo Transportation Inc. v. United States of America

1
2

In the

3

United States Court of Appeals

4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29

For the Second Circuit

August Term, 2016 
No. 15‐3959‐ag 

BUFFALO TRANSPORTATION, INC. 
Petitioner‐Appellant, 
v. 

UNITED STATES OF AMERICA, 
Respondent‐Appellee. 

Petition for review of order of the Office of the Chief Administrative 
Hearing Officer for the Executive Office of Immigration Review 

SUBMITTED: OCTOBER 6, 2016 
DECIDED:  DECEMBER 22, 2016 

Before: NEWMAN, LYNCH, and DRONEY, Circuit Judges. 

1

Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page2 of 15

52
53
54
55

Petition  for  review  of  order  of  the  Office  of  the  Chief 
Administrative  Hearing  Officer  for  the  Executive  Office  of 
Immigration  Review  that  found  petitioner  to  have  committed 
violations  regarding  verifications  of  its  employees’  immigration 
status.  The  Administrative  Law  Judge  found  that  petitioner  had 
committed  numerous  substantive  violations.  The  Administrative 
Law  Judge  also  found  that  the  fines  imposed  for  the  substantive 
violations were not excessive. We DENY the petition for review. 

Stephen  F.  Szymoniak,  Law  Office  of 
Stephen  F.  Szymoniak,  Williamsville,  New 
York, for Petitioner‐Appellant. 

Andrew  N.  O’Malley,  Trial  Attorney, 
Benjamin  C.  Mizer,  Principal  Deputy 
Assistant  Attorney  General,  Bernard  A. 
Joseph,  Trial  Attorney,  Office  of 
Immigration  Litigation,  United  States 
Department of Justice, Washington, D.C. for 
Respondent‐Appellee. 

DRONEY, Circuit Judge: 

Buffalo  Transportation,  Inc.  (“Buffalo  Transportation”) 

56

petitioned  pursuant  to  8  U.S.C.  §  1324a(e)(8)  for  review  of  a  final 

57

order  of  the  Office  of  the  Chief  Administrative  Hearing  Officer  for 

58

the Executive Office of Immigration Review (“OCAHO”) that found 

30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51

2

Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page3 of 15

59

it to have committed substantive violations of Section 274A(b) of the 

60

Immigration  and  Nationality  Act  (“INA”)  and  affirmed  the 

61

imposition of fines by Immigration and Customs Enforcement of the 

62

Department of Homeland Security (“ICE”). The Administrative Law 

63

Judge  (“ALJ”)  found  that  Buffalo  Transportation  had  not  timely 

64

complied  with  the  requirements  of  8  U.S.C.  §  1324a(b)  and  related 

65

regulations  that  require  employers  to  verify  that  an  employee  is 

66

legally authorized to work in the United States through executing a 

67

Form  I‐9  for  each  employee  within  three  business  days  of  hire.

68

Buffalo Transportation petitioned this Court for review of the ALJ’s 

69

decision on the grounds that the violations were “procedural” rather 

70

than substantive, and that ICE should have issued a warning rather 

71

than  imposing  fines.  Buffalo  Transportation  also  contends  that  the 

72

fines  imposed  were  unreasonably  high.  We  agree  with  the  ALJ’s 

73

determination  of  liability  and  adjustments  of  ICE’s  original  fine 

74

amounts, and therefore DENY the petition for review.   

3

Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page4 of 15

BACKGROUND 

75
76

Buffalo Transportation is located in Buffalo, New York, 

77

and  provides  transportation  services  to  individuals  for  medical 

78

appointments.  On  August  22,  2013,  ICE  notified  Buffalo 

79

Transportation  of  a  scheduled  audit  of  its  Forms  I‐9  to  occur  on 

80

August  28,  2013.  At  the  audit,  ICE  found  that  six  of  the  completed 

81

Forms  I‐9  had  technical  or  procedural  errors  and  allowed  Buffalo 

82

Transportation to correct those errors. ICE also found, however, that 

83

all  54  of  the  completed  Forms  I‐9  were  not  created  within  three 

84

business  days  of  the  employees’  hiring  dates,  and  that  Buffalo 

85

Transportation  did  not  properly  retain  completed  Forms  I‐9  for  84 

86

former  employees.  On  March  14,  2014,  ICE  served  Buffalo 

87

Transportation  with  a  Notice  of  Intent  to  Fine  in  the  amount  of 

88

$794.75  per  violation  (for  a  total  of  $109,675.50)  which  it  calculated 

89

using the regulatory  scheme  at  8  C.F.R. § 274a.10(b)(2)  and its  own 

90

internal  guidelines.  These  guidelines  set  the  base  and  maximum 

4

Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page5 of 15

91

fines  for  various  types  of  violations  and  adjust  the  fines  for 

92

aggravating  and  mitigating  circumstances.  See  ICE,  Fact  Sheet:  I‐9 

93

Inspection  Overview,  available  at  https://www.ice.gov/factsheets/i9‐

94

inspection (last visited Oct. 11, 2016). 

95

After  receiving  the  Notice  of  Intent  to  Fine,  Buffalo 

96

Transportation requested a hearing before an ALJ, as permitted by 5 

97

U.S.C.  §  554.  Both  Buffalo  Transportation  and  ICE  submitted 

98

briefing  and  evidence  in  support  of  their  motions  for  a  summary 

99

decision. The ALJ granted in part both Buffalo Transportation’s and 

100

ICE’s  motions  for  summary  decision.1  The  ALJ  found  Buffalo 

101

Transportation to have committed 81 violations for not retaining the 

102

Forms I‐9 for former employees for the proper time period (the later 

103

of  three  years  from  date  of  hire,  or  if  terminated,  one  year  from 

  Motions  for  summary  decisions  are  governed  by  28  C.F.R.  §  68.38  (c),  which 
provides  that  an  ALJ  “shall  enter  a  summary  decision    for  either  party  if  the 
pleadings,  affidavits,  material  obtained  by  discovery  or  otherwise,  or  matters 
officially noticed show that there is no genuine issue as to any material fact and 
that a party is entitled to summary decision.” If a party raises a genuine question 
of material fact, then the ALJ shall hold an evidentiary hearing. Id. § 68.38  (e).
1

5

Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page6 of 15

104

termination)  and  54  violations  for  current  employees  for  Forms  I‐9 

105

not  prepared  within  three  business  days  of  hire.2  The  ALJ  also 

106

determined  that  the  fines  assessed  by  ICE  were  excessive,  and 

107

adjusted the penalty to $600 per violation for the former employees 

108

and $500 per violation for the current employees. Thus, the total fine 

109

that  the  ALJ  assessed  was  $75,600.  In  making  these  adjustments  to 

110

ICE’s  fines,  the  ALJ  considered  Buffalo  Transportation’s  financial 

111

situation  as  well  as  other  mitigating  factors  pursuant  to  8  C.F.R. 

112

§ 274a.10 (b)(2)(i)‐(v). See J.A. 45. 
DISCUSSION 

113
114

I.

Standard of Review 

115

We  review  an  order  of  the  OCAHO  issued  pursuant  to  8 

116

U.S.C. § 1324a under the arbitrary and capricious standard. 8 U.S.C. 

117

§ 1324a(e)(8); see Alaska Dep’t of Envtl. Conservation v. E.P.A., 540 U.S. 

118

461, 496–97 (2004) (applying arbitrary and capricious standard when 
 A review of the Forms I‐9 reflects that many of the forms were prepared 
immediately prior to the inspection and more than three business days from the 
hiring date. See, e.g., Record on Appeal at 214‐15. 

2

6

Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page7 of 15

119

the  statute  itself  does  not  specify  a  standard  for  judicial  review  of 

120

agency action).  We review an agency’s factual determinations under 

121

the  substantial  evidence  standard,  N.Y.  &  Atl.  Ry.  Co.  v.  Surface 

122

Transp.  Bd.,  635  F.3d  66,  71  (2d  Cir.  2011)  (citations  omitted),  while 

123

we  review  an  agency’s  determinations  on  questions  of  law  de  novo, 

124

see  Nwozuzu  v.  Holder,  726  F.3d  323,  326  (2d  Cir.  2013)  (citations 

125

omitted). 

126

II.

Substantive Violations 

127

Section  274A(b)  of  the  Immigration  and  Nationality  Act 

128

requires  employers  to  verify  that  their  employees  are  legally 

129

authorized  to  work  in  the  United  States.  8  U.S.C.  § 1324a(b). 

130

Regulations designate the Employment Eligibility Verification Form 

131

(“Form I‐9”) for this purpose, 8 C.F.R. § 274a.2(a)(2), and employers 

132

must  complete  these  forms  within  three  business  days  of  hire,  id.  

133

§ 274a.2(b)(1)(ii). An employer must retain these forms and provide 

134

them  for  inspection  by  ICE  upon  three  business  days’  notice  for 

7

Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page8 of 15

135

current  employees,  and  retain  forms  for  one  year  for  terminated 

136

employees.  Id.  § 274a.2(b)(2)(i)‐(ii).  If  an  employer  does  not  comply 

137

with  these  requirements,  it  may  face  civil  penalties  between  $110 

138

and $1,100 per individual violation. Id. § 274a.10(b)(2) (for violations 

139

prior  to  November  2,  2015).  An  employer  may  be  “considered  to 

140

have  complied”  with  the  Form  I‐9  requirements  if  there  is  only  a 

141

“technical  or  procedural  failure”  so  long  as  the  employer  made  a 

142

“good  faith  attempt  to  comply.”  8  U.S.C.  §  1324a(b)(6)(A).  To  avail 

143

itself  of  the  good  faith  defense,  an  employer  must  also  correct  the 

144

relevant  violations  within  ten  business  days  of  receiving  notice  of 

145

the technical or procedural failings. Id. § 1324a(b)(6)(B).  

146

147

predecessor  agency  to  ICE)  (“INS”)  issued  interim  guidance  about 

148

what constitutes a “technical or procedural violation” as opposed to 

149

a “substantive violation” for which the good faith defense would not 

150

be  available.  Memorandum  of  Paul  W.  Virtue,  INS  Office  of 

 The 

Immigration 

and 

Naturalization 

8

Services 

(the 

Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page9 of 15

151

Programs, Interim Guidelines: Section 274A(b)(6) of the INA (March 

152

6,  1997),  available  at  74  Interpreter  Releases  706,  App.  I  (April  28, 

153

1997)  (“Virtue  Memorandum”).  ICE  has  continued  to  follow  that 

154

guidance.  The  OCAHO  has  consistently  relied  on  the  Virtue 

155

Memorandum  to  determine  that  the  failure  of  an  employer  to 

156

complete a Form I‐9 is a substantive violation of Section 274a.2. See 

157

United States v. Anodizing Indust., Inc., 10 OCAHO 1184 (2013); United 

158

States v. Platinum Builders of Cent. Fla., Inc., 10 OCAHO 1199 (2013).  

159

Formal adjudications and agency‐promulgated rules are given 

160

considerable deference under the Administrative Procedure Act and 

161

Chevron. See Chevron, USA, Inc. v. Nat. Res. Def. Council, Inc., 467 U.S. 

162

837, 844 (1984); Kruse v. Wells Fargo Home Mortgage, Inc., 383 F.3d 49, 

163

55 (2d Cir. 2004). An informal agency interpretation that is neither a 

164

formal  adjudication  nor  a  promulgated  rule  may  still  receive 

165

deference  under  Skidmore  v.  Swift  &  Co.,  323  U.S.  134  (1944).  Such 

166

informal  agency  guidance  receives  deference  “‘according  to  its 

9

Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page10 of 15

167

persuasiveness,’  as  evidenced  by  the  ‘thoroughness  evident  in  [the 

168

agency’s] consideration, the validity of its reasoning, its consistency 

169

with  earlier  and  later  pronouncements,  and  all  those  factors  which 

170

give it power to persuade.’” Estate of Landers v. Leavitt, 545 F.3d 98, 

171

107 (2d Cir. 2008) as amended (Jan. 15, 2009) (quoting United States v. 

172

Mead Corp., 533 U.S. 218, 221, 228 (2001)) (internal citation omitted); 

173

see  also  Ketchikan  Drywall  Servs.,  Inc.  v.  Immigration  &  Customs  Enf’t, 

174

725  F.3d  1103,  1112–13  (9th  Cir.  2013)  (applying  Skidmore  deference 

175

to  the  Virtue  Memorandum).  We  apply  Skidmore  deference  to  the 

176

Virtue  Memorandum  because  we  find  it  well‐reasoned  and 

177

thorough.  It  distinguishes  between  violations  that  effectively 

178

undermine  immigration  requirements  (such  as  not  filling  out  the 

179

form  at  all,  or  not  including  the  employee’s  name)  and  those  that 

180

create  small  but  solvable  problems  (such  as  an  omitted  birth  date).  

181

Moreover,  the  agency  has  greater  expertise  “when  it  comes  to 

182

determining which omissions are substantive and which ought to be 

10

Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page11 of 15

183

excused.”  Ketchikan,  725  F.3d  at  1113.    Thus,  we  agree  with  the 

184

Virtue Memorandum, and with prior decisions of the OCAHO, see, 

185

e.g.,  United  States  v.  Dr.  Robert  Schaus,  D.D.S.,    11  OCAHO  1239 

186

(2014), that failing to prepare Forms I‐9 within three business days of 

187

hire  is  a  substantive  violation  of  the  INA  and  its  accompanying 

188

regulations. 

189

The  regulation  clearly  states  that  employers  must  have 

190

employees  fill  out  the  Form  I‐9,  verify  the  employee’s 

191

documentation,  and  have  both  employee  and  employer  sign  the 

192

form within three business days of hire. Failure to prepare a Form I‐

193

 9 constitutes a substantive violation, Virtue Memorandum at 3, and 

194

necessarily includes the failure to prepare a Form I‐9 within the time 

195

allotted  by  the  regulations—here,  three  business  days.  The  ALJ 

196

correctly  determined  that  the  54  Forms  I‐9  presented  to  ICE  at  the 

197

audit  contained  substantive  violations,  as  there  is  no  genuine 

198

dispute  that  any  of  the  54  forms  had  been  completed  within  three 

11

Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page12 of 15

199

business days of the employees’ hiring dates. Indeed, it appears that 

200

Buffalo Transportation only prepared the 54 Forms I‐9 for its current 

201

employees in response to ICE’s notice of inspection. 

202

Buffalo  Transportation  contends  that  it  should  have  been 

203

given  a  Warning  Notice  pursuant  to  8  C.F.R.  §  274a.9(c)  before 

204

receiving the ICE Notice of Intent to Fine. The government contends 

205

that  this  argument  is  unexhausted.  Even  assuming  that  Buffalo 

206

Transportation  properly  raised  the  warning  notice  claim,  it  is 

207

without  merit.  The  regulation  permits  ICE  or  the  Department  of 

208

Labor  “in  their  discretion”  to  give  a  warning  of  violations.  Id.    It 

209

does not require ICE to do so.  

210

Buffalo  Transportation  also  argues  that  it  substantially 

211

complied  with  the  employee  verification  requirements  by  keeping 

212

each  employee’s  identifying  documents  on  file.  That  argument  is 

213

unavailing,  however,  because  the  relevant  regulations  explicitly 

214

reject that approach: “[C]opying . . . of [underlying documents] and 

12

Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page13 of 15

215

retention  of  the  copy  or  electronic  image  does  not  relieve  the 

216

employer  from  the  requirement  to  fully  complete  section  2  of  the 

217

Form  I‐9.”  8  C.F.R.  §  274a.2(b)(3);  see  Ketchikan,  725  F.3d  at  1111 

218

(rejecting the same argument). 

219

III.

Fines 

220

Buffalo Transportation also challenges the amount of the fines 

221

imposed by the ALJ as arbitrary. ICE imposed a fine of $794.75 per 

222

violation, which it calculated using the regulatory scheme at 8 C.F.R. 

223

§ 274a.10(b)(2) and its own internal guidelines, which ICE uses to set 

224

the base penalty and adjust the fine for aggravating and mitigating 

225

circumstances.3 See ICE, Fact Sheet: I‐9 Inspection Overview, available 

226

at  https://www.ice.gov/factsheets/i9‐inspection  (last  visited  Oct.  11, 

227

2016).  The  ALJ  considered  that  Buffalo  Transportation  was  a  small 

228

business, did not act in bad faith, lacked a history of violations, and 
 Both the relevant statute and regulations include the following factors: (i) size of 
the business of the employer being charged, (ii) the good faith of the employer, 
(iii) the seriousness of the violation, (iv) whether or not the individual was an 
unauthorized alien, and (v) the history of previous violations of the employer. 8 
U.S.C. § 1324a(e)(5); 8 C.F.R. § 274a.10(b)(2).  
3

13

Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page14 of 15

229

that  there  was  no  evidence  that  Buffalo  Transportation  had  hired 

230

unauthorized workers as mitigating factors. The ALJ also considered 

231

Buffalo Transportation’s financial situation. In light of this evidence, 

232

Buffalo  Transportation’s  arguments,  and  the  statutory  and  non‐

233

statutory  factors—including  Buffalo  Transportation’s  ability  to 

234

pay—the  ALJ  reduced  the  fines  to  $600  per  violation  for  past 

235

employees and $500 per violation for current employees.  

236

When  reviewing  agency  fines  our  inquiry  is  limited  to 

237

whether the agency made “an allowable judgment in [its] choice of 

238

the remedy.” United States v. Int’l Bhd. of Teamsters, 170 F.3d 136, 143 

239

(2d Cir. 1999) (internal quotation marks omitted). We conclude that 

240

the  ALJ made  such  an  allowable  judgment  here  in  determining  the 

241

amount  of  the  fines  after  properly  assessing  the  various  factors, 

242

including the seriousness and number of the violations.  

243

Buffalo Transportation next argues that because the regulation 

244

provides  for  a  broad  range  of  allowable  fines  (from  $110  to  $1,100) 

14

Case 15-3959, Document 81, 12/22/2016, 1933715, Page15 of 15

245

and the Virtue Memorandum includes no specific guidance, the ALJ 

246

impermissibly made an arbitrary determination as to the amounts of 

247

the  fines. Buffalo  Transportation  also  contends that  other  similarly‐

248

situated  employers  received  larger  reductions  from  ICE‐imposed 

249

fines  than  it  did.  We  do  not  find  these  arguments  convincing.  The 

250

ALJ  provided  well‐reasoned  bases  for  the  fine  amounts  based  on 

251

Buffalo Transportation’s specific circumstances.  
* * * 

252
253

For  the  foregoing  reasons,  we  hold  that  the  ALJ’s 

254

determinations regarding liability were not arbitrary and capricious 

255

and were supported by substantial evidence, and that the fines were 

256

within  the  ALJ’s  allowable  discretion.  Accordingly,  we  DENY  the 

257

petition for review. 

15