United States of America v. Allstate Insurance Company

Filing

OPINION, affirming the judgment of the district court, per curiam RAK, RSP, GEL, FILED.[2003477] [16-705]

Case 16-705, Document 225, 04/04/2017, 2003477, Page1 of 14

16‐705 
United States, ex rel. Hayes v. Allstate Ins. Co.   

UNITED STATES COURT OF APPEALS 
FOR THE SECOND CIRCUIT 
_______________ 
August Term, 2016 

(Argued: March 2, 2017               Decided: April 4, 2017) 

Docket No. 16‐705 

_______________ 

UNITED STATES OF AMERICA, EX REL. J. MICHAEL HAYES, 

Plaintiff‐Appellant, 

– v. – 

ALLSTATE INSURANCE COMPANY, DAIMLER CHRYSLER INSURANCE COMPANY, 
ERIE INSURANCE COMPANY OF NEW YORK, ERIE INSURANCE EXCHANGE, INC., ERIE 
INDEMNITY COMPANY, FARMERS INSURANCE EXCHANGE, TRUCK INSURANCE 
EXCHANGE, FIRE INSURANCE EXCHANGE, FOREMOST INSURANCE GROUP, GEICO, 
INSURANCE, GMAC INSURANCE, KEMPER INDEPENDENCE INSURANCE COMPANY, 
LIBERTY MUTUAL INSURANCE COMPANY, LIBERTY MUTUAL GROUP, LIBERTY 
MUTUAL HOLDING COMPANY, INC., METROPOLITAN GROUP PROPERTY AND 
CASUALTY INSURANCE COMPANY, METROPOLITAN PROPERTY AND CASUALTY 
INSURANCE COMPANY, NATIONWIDE GENERAL INSURANCE COMPANY, 
NATIONWIDE FINANCIAL SERVICES INCORPORATED, NATIONWIDE MUTUAL 
INSURANCE COMPANY, NEW YORK CENTRAL MUTUAL FIRE INSURANCE COMPANY, 
PREFERRED MUTUAL INSURANCE COMPANY, PROGRESSIVE INSURANCE COMPANY, 

Case 16-705, Document 225, 04/04/2017, 2003477, Page2 of 14

THE PROGRESSIVE CORPORATION, INC., REPUBLIC ‐ FRANKLIN INSURANCE 
COMPANY, UTICA MUTUAL INSURANCE COMPANY, GRAPHICS ARTS MUTUAL 
INSURANCE COMPANY, UTICA NATIONAL INSURANCE COMPANY OF TEXAS, UTICA 
NATIONAL INSURANCE COMPANY OF OHIO, UTICA NATIONAL ASSURANCE 
COMPANY, UTICA LLOYD’S OF TEXAS, UTICA SPECIALTY RISK INSURANCE COMPANY, 
FOUNDERS INSURANCE COMPANY, FOUNDERS INSURANCE COMPANY OF MICHIGAN, 
UTICA NATIONAL INSURANCE GROUP, STATE FARM MUTUAL AUTOMOBILE 
INSURANCE COMPANY, HARTFORD FINANCIAL SERVICES GROUP, INC., TRAVELERS 
INSURANCE GROUP HOLDING, INC., TRAVELERS PROPERTY CASUALTY 
CORPORATION, THE TRAVELERS COMPANIES, INC., ZURICH NORTH AMERICA, FEDEX 
CORPORATION, FEDEX EXPRESS, FEDEX GROUND, FEDEX FREIGHT, FEDEX OFFICE, 
FEDEX CUSTOM CRITICAL, FEDEX TRADE NETWORKS, FEDEX SUPPLY CHAIN 
SOLUTIONS, FEDEX SERVICES, J.B. HUNT TRANSPORT SERVICES, INCORPORATED,        
U‐HAUL INTERNATIONAL, and THE ERIE INSURANCE COMPANY, 

Defendants‐Appellees, 

ALLSTATE CORPORATION, CASTLEPOINT NATIONAL INSURANCE COMPANY, 
SPECIALTY UNDERWRITERS ALLIANCE, INC., TOWER GROUP COMPANIES, MAIDEN 
HOLDING LTD, KEMPER CORPORATION, MEDICAL LIABILITY MUTUAL INSURANCE 
COMPANY, NATIONWIDE CORPORATION, NEW YORK STATE INSURANCE 
RECIPROCAL, THE PRUDENTIAL INSURANCE COMPANY OF AMERICA, PRUDENTIAL 
FINANCIAL, INC., HEARTLAND EXPRESS, INCORPORATED, NATIONWIDE, FARMERS 
INSURANCE GROUP COMPANIES, FARMERS UNDERWRITERS ASSOCIATION, AIG, 
BERKSHIRE HATHAWAY INC., NATIONWIDE MUTUAL INSURANCE INTERCOMPANY 
POOL, NATIONWIDE, ZURICH FINANCIAL SERVICES AG, and ZURICH INSURANCE 
GROUP AG, 

Defendants. 
_______________ 

B e f o r e: 

KATZMANN, Chief Judge, POOLER and LYNCH, Circuit Judges. 

2

Case 16-705, Document 225, 04/04/2017, 2003477, Page3 of 14

_______________ 

Relator J. Michael Hayes brought this qui tam action under the False 
Claims Act (“FCA”), 31 U.S.C. § 3729 et seq., against numerous insurance 
and trucking companies. The United States District Court for the Western 
District of New York (Skretny, J.) dismissed the action with prejudice as to 
Hayes as a sanction under Federal Rule of Civil Procedure 11. On appeal, 
Hayes primarily challenges the imposition of the sanction of dismissal. 
Several of the defendants urge us to affirm the district court’s judgment on 
the alternative ground that the district court lacked subject matter 
jurisdiction over Hayes’s FCA claims, which according to these defendants 
did not satisfy the statute’s first‐to‐file rule. We join the D.C. Circuit in 
holding that the FCA’s first‐to‐file rule is not jurisdictional. Accordingly, 
we need not consider the defendants’ arguments on that issue. For the 
reasons stated herein and in the accompanying summary order discussing 
the district court’s imposition of the sanction of dismissal, the judgment of 
the district court is AFFIRMED.  
_______________ 

J. MICHAEL HAYES (Peter M. Jasen, Buffalo, NY, on the brief), for 
Plaintiff‐Appellant. 

JOHN W. CAMPBELL, Federal Express Corporation, Memphis, TN, for 
Defendants‐Appellees FedEx Corporation, Federal Express 
Corporation, FedEx Ground Package System Inc., FedEx 
Freight Corporation, FedEx Office and Print Services, Inc., 
FedEx Custom Critical, Inc., FedEx Trade Networks Inc., 
FedEx Supply Chain Systems, Inc., and FedEx Corporate 
Services, Inc. 

DAVID L. YOHAI (Lori L. Pines and John P. Mastando III, on the brief), 
Weil, Gotshal & Manges LLP, New York, NY, for Defendants‐
Appellees Farmers Insurance Exchange, Truck Insurance 
Exchange, Fire Insurance Exchange, and Foremost Property 
and Casualty Insurance Company. 

3

Case 16-705, Document 225, 04/04/2017, 2003477, Page4 of 14

Bryce L. Friedman, Simpson Thatcher & Bartlett LLP, New York, 
NY; Deborah L. Stein, Simpson Thatcher & Bartlett LLP, Los 
Angeles, CA, for Defendants‐Appellees Travelers Insurance 
Group Holding, Inc., Travelers Property Casualty 
Corporation, and The Travelers Companies, Inc. 

Jonathan M. Freiman, Wiggin and Dana LLP, New Haven, CT, for 
Defendant‐Appellee Hartford Financial Services Group, Inc. 

Sharon Angelino, Goldberg Segalla LLP, Buffalo, NY, for Defendants‐
Appellees J.B. Hunt Transport Services Inc., Founders 
Insurance Company, Founders Insurance Company of 
Michigan, Graphic Arts Mutual Insurance Company, 
Republic‐Franklin Insurance Company, Utica Mutual 
Insurance Company, Utica National Insurance Company of 
Texas, Utica National Insurance Company of Ohio, Utica 
National Assurance Company, Utica Lloyd’s of Texas, Utica 
Specialty Risk Insurance Company, and Utica National 
Insurance Group. 

Heath J. Szymczak, Bond, Schoeneck & King, PLLC, Buffalo, NY, for 
Defendants‐Appellees Erie Insurance Company of New York, 
Erie Insurance Exchange, Inc., Erie Indemnity Company, and 
The Erie Insurance Company. 
Steven M. Levy and Alan S. Gilbert, Dentons US LLP, Chicago IL; 
Sean C. Cenawood, Dentons US LLP, New York, NY; Sharon 
Angelino, Goldberg Segalla LLP, Buffalo, NY, for Defendants‐
Appellees Allstate Insurance Company, Allstate Indemnity 
Company, Kemper Independence Insurance Company, 
Metropolitan Group Property and Casualty Insurance 
Company, Metropolitan Property and Casualty Insurance 
Company; and Defendants Kemper Corporation and The 
Allstate Corporation. 

4

Case 16-705, Document 225, 04/04/2017, 2003477, Page5 of 14

Suzanne O. Galbato, Bond, Schoeneck & King, PLLC, Syracuse, NY, 
for Defendant‐Appellee Preferred Mutual Insurance Company. 
Terrance M. Connors, Connors LLP, Buffalo, NY; Michael K. Loucks, 
Skadden, Arps, Slate, Meagher & Flom LLP, Boston, MA, for 
Defendants‐Appellees Progressive Insurance Company and The 
Progressive Corporation, Inc. 
Douglas W. Baruch and Anayansi Rodriquez Carbo, Fried, Frank, 
Harris, Shriver & Jacobson LLP, Washington, D.C.; Dan David 
Kohane, Hurwitz & Fine, P.C., Buffalo, NY, for Defendant‐
Appellee State Farm Mutual Automobile Insurance Company. 

Michael J. Willett, Gibson, McAskill & Crosby, LLP, Buffalo, NY, for 
Defendant‐Appellee Zurich North America.  

Stephen Sozio, Jones Day, Cleveland, OH; Matthew Corcoran, Jones 
Day, Columbus, OH; Mark C. Davis, Lippes Mathias Wexler 
Friedman LLP, Buffalo, NY, for Defendants‐Appellees 
Nationwide General Insurance Company, Nationwide 
Financial Services Incorporated, and Nationwide Mutual 
Insurance Company. 
Eric Dranoff, Saretsky Katz & Dranoff, LLP, New York, NY, for 
Defendant‐Appellee New York Central Mutual Fire Insurance 
Company. 
Susan L. Swatski, Hill Wallack LLP, Princeton, NJ, for Defendant‐
Appellee CorePointe Insurance Company f/k/a Daimler 
Chrysler Insurance Company. 

Barry I. Levy, Cheryl F. Korman, and Brian L. Bank, Rivkin Radler 
LLP, Uniondale, NY, for Defendant‐Appellee Geico, Insurance. 

5

Case 16-705, Document 225, 04/04/2017, 2003477, Page6 of 14

Kevin J. Fee and Amy C. Gross, Duane Morris LLP, New York, NY: 
Dennis R. McCoy, Barclay Damon, LLP, Buffalo, NY, for 
Defendants‐Appellees Liberty Mutual Insurance Company, 
Liberty Mutual Group, and Liberty Mutual Holding 
Company, Inc. 

Kevin M. Hogan, Phillips Lytle LLP, Buffalo, NY, for Defendant‐
Appellee U‐Haul International.  
_______________ 

PER CURIAM:  
Relator J. Michael Hayes appeals from the district court’s dismissal with 
prejudice of his False Claims Act (“FCA”) qui tam action as a sanction pursuant to 
Federal Rule of Civil Procedure 11. On appeal, Hayes argues that the 
misstatements in his complaint were not made in bad faith and did not justify the 
sanction of dismissal. He further argues that he should have been granted leave 
to amend his complaint. Although all of the defendants contend that the district 
court’s imposition of the sanction of dismissal and denial of leave to amend were 
proper, several defendants, those not affiliated with Federal Express Corporation 
(hereinafter the “non‐FedEx defendants”), additionally argue that the district 
court lacked subject matter jurisdiction over the action and consequently did not 
err by dismissing it. We address in this opinion only the non‐FedEx defendants’ 

6

Case 16-705, Document 225, 04/04/2017, 2003477, Page7 of 14

challenge to the district court’s subject matter jurisdiction, and we discuss 
Hayes’s argument that the sanction of dismissal was wrongfully imposed in a 
separate summary order filed simultaneously with this opinion.  
BACKGROUND 
In this FCA qui tam action, see 31 U.S.C. § 3729 et seq., relator Hayes alleged 
that the defendant companies, which are primarily, but not exclusively, liability 
insurance companies, have been systematically and intentionally noncompliant 
with their obligations under the Medicare Secondary Payer Act to reimburse 
Medicare for certain payments made on behalf of Medicare beneficiaries. As is 
discussed more fully in the accompanying summary order, Hayes alleged that he 
had personal knowledge of each defendant’s participation in a nationwide 
scheme to defraud Medicare. The assigned magistrate judge and district court 
ultimately concluded that Hayes had no such knowledge and had acted in bad 
faith by falsely purporting to have it. As a result, the district court dismissed the 
action with prejudice as to Hayes as a sanction under Federal Rule of Civil 
Procedure 11.  
Hayes appeals from that decision. Although all of the defendants contend 
that the district court correctly dismissed Hayes’s complaint as a sanction, the 

7

Case 16-705, Document 225, 04/04/2017, 2003477, Page8 of 14

non‐FedEx defendants also advance an alternative basis for affirming the district 
court: that the district court lacked subject matter jurisdiction over Hayes’s action 
because Hayes did not satisfy the FCA’s first‐to‐file rule. The non‐FedEx 
defendants raised this argument to the district court (although they had not 
raised it before the magistrate judge), but the district court did not address it.  
DISCUSSION 
Because “every federal appellate court has a special obligation to ‘satisfy 
itself not only of its own jurisdiction, but also [of] that of the lower courts in a 
cause under review,” we will consider the non‐FedEx defendants’ contention 
that the district court lacked subject matter jurisdiction. Arnold v. Lucks, 392 F.3d 
512, 517 (2d Cir. 2004) (internal quotation marks omitted).  
I. 
As relevant to Hayes’s claim, the FCA imposes liability on any person who 
“knowingly conceals or knowingly and improperly avoids or decreases an 
obligation to pay or transmit money or property to the Government.” 31 U.S.C. 
§ 3729(a)(1)(G). “The FCA may be enforced not just through litigation brought by 
the Government itself, but also through civil qui tam actions that are filed by 
private parties, called relators, ‘in the name of the Government.’” Kellogg Brown 

8

Case 16-705, Document 225, 04/04/2017, 2003477, Page9 of 14

& Root Servs., Inc. v. U.S., ex rel. Carter, 135 S. Ct. 1970, 1973 (2015) (quoting 31 
U.S.C. § 3730(b)(1)). There are, however, certain limitations on FCA qui tam 
actions. Under the so‐called “first‐to‐file rule” at issue here, “[w]hen a person 
brings an action under [the FCA], no person other than the Government may . . . 
bring a related action based on the facts underlying the pending action.” 31 
U.S.C. § 3730(b)(5). That rule prevents an individual from bringing an FCA qui 
tam action if another action invoking the same facts is already pending at the 
time the individual files suit. See Kellogg Brown & Root, 135 S. Ct. at 1974, 1978.  
The non‐FedEx defendants argue that Hayes did not satisfy the first‐to‐file 
rule because when he filed his complaint in October 2012, a “related” action was 
already pending, coincidentally in the same district. According to the non‐FedEx 
defendants, that action alleged the same general scheme: that many of the same 
insurance companies had systematically failed to reimburse Medicare as 
required under the Medicare Secondary Payer Act. See Complaint, U.S. ex rel. 
Takemoto v. The Hartford Fin. Servs. Grp., Inc.,  157 F. Supp. 3d 273 (W.D.N.Y. 2016) 
(No. 11‐cv‐613). The Takemoto complaint was filed in July 2011, over a year before 
Hayes filed his purportedly related complaint. See id. Although the Takemoto case 
has since been dismissed, see 157 F. Supp. 3d at 276, aff’d sub nom. U.S. ex rel. 

9

Case 16-705, Document 225, 04/04/2017, 2003477, Page10 of 14

Takemoto v. Nationwide Mut. Ins. Co., No. 16‐365, 2017 WL 214572, at *3 (2d Cir. 
Jan. 20, 2017), the non‐FedEx defendants contend that the existence of the 
Takemoto case at the time that Hayes filed his complaint deprived the district 
court of subject matter jurisdiction over Hayes’s action from the outset.  
If the non‐FedEx defendants are correct that the first‐to‐file rule is 
jurisdictional, their arguments on that point are not merely an available 
alternative on which we may affirm the district court; instead, they raise an issue 
to resolve before turning to the merits of Hayes’s appeal. See Ruhrgas AG v. 
Marathon Oil Co., 526 U.S. 574, 583 (1999) (“Article III generally requires a federal 
court to satisfy itself of its jurisdiction over the subject matter before it considers 
the merits of a case.”). As a result, we consider below whether the first‐to‐file 
rule is jurisdictional.  
II. 
Several circuits have stated or assumed that the first‐to‐file rule is 
jurisdictional. See, e.g., U.S. ex rel. Carter v. Halliburton Co., 710 F.3d 171, 181 (4th 
Cir. 2013), aff’d in part, rev’d in part on other grounds sub nom. Kellogg Brown & Root, 

10

Case 16-705, Document 225, 04/04/2017, 2003477, Page11 of 14

135 S. Ct. at 1979 (2015)1; U.S. ex rel. Branch Consultants v. Allstate Ins. Co., 560 F.3d 
371, 376–77 (5th Cir. 2009); Walburn v. Lockheed Martin Corp., 431 F.3d 966, 970 
(6th Cir. 2005). The D.C. Circuit, however, has reached the opposite conclusion. 
See U.S. ex rel. Heath v. AT&T, Inc., 791 F.3d 112, 120–21 (D.C. Cir. 2015). For the 
reasons articulated below, we join the D.C. Circuit in holding that the first‐to‐file 
rule is not jurisdictional and instead bears on the merits of whether a plaintiff has 
stated a claim. 
The Supreme Court has warned against “profligate use of the term 
‘jurisdiction.’” Sebelius v. Auburn Regʹl Med. Ctr., 133 S. Ct. 817, 824 (2013). “To 
ward off” such use, the Supreme Court has “adopted a ‘readily administrable 
bright line’ for determining whether to classify a statutory limitation as 
jurisdictional.” Id. (quoting Arbaugh v. Y&H Corp., 546 U.S. 500, 516 (2006)). 
Courts are to “inquire whether Congress has ‘clearly stated’ that the rule is 

 On review, the Supreme Court did not address the Fourth Circuit’s observation that 
the first‐to‐file rule was jurisdictional but focused instead on whether the first‐to‐file 
rule was satisfied in that particular case. See 135 S. Ct. at 1979. We agree with the D.C. 
Circuit’s conclusion that the Supreme Court’s discussion was “decidedly 
nonjurisdictional . . . , raising the issue after it decided a nonjurisdictional statute of 
limitations issue.” U.S. ex rel. Heath v. AT & T, Inc., 791 F.3d 112, 121 n.4 (D.C. Cir. 2015). 
As a result, we do not read the Supreme Court’s decision as implicitly affirming the 
Fourth Circuit’s observation that the first‐to‐file rule was jurisdictional.  
1

11

Case 16-705, Document 225, 04/04/2017, 2003477, Page12 of 14

jurisdictional; absent such a clear statement, . . . ‘courts should treat the 
restriction as nonjurisdictional in character.’” Id. (brackets omitted) (quoting 
Arbaugh, 546 U.S. at 515–16). Under this test, a “provision that ‘does not speak in 
jurisdictional terms or refer in any way to the jurisdiction of the district courts’” 
will not be considered jurisdictional. Arbaugh, 546 U.S. at 515 (quoting Zipes v. 
Trans World Airlines, Inc., 455 U.S. 385, 394 (1982)).
The first‐to‐file rule provides that “no person other than the Government” 
may bring an FCA claim that is “related” to a claim already “pending.” 31 U.S.C. 
§ 3730(b)(5); see also Kellogg Brown & Root, 135 S. Ct. at 1974. As the D.C. Circuit 
observed, this language “speaks only to who may bring a private action and 
when,” Heath, 791 F.3d at 120, but “does not speak in jurisdictional terms or refer 
in any way to the jurisdiction of the district courts,” id. (quoting Arbaugh, 546 
U.S. at 515). This is in sharp contrast to other provisions of the FCA that do 
explicitly invoke the jurisdiction of the district courts. See, e.g., 31 U.S.C. 
§ 3730(e)(1) (“No court shall have jurisdiction over an action brought by a former 
or present member of the armed forces . . . against a member of the armed forces 
arising out of such person’s service in the armed forces.”); id. § 3730(e)(2)(A) 
(“No court shall have jurisdiction over an action brought . . . against a Member of 

12

Case 16-705, Document 225, 04/04/2017, 2003477, Page13 of 14

Congress, a member of the judiciary, or a senior executive branch official if the 
action is based on evidence or information known to the Government when the 
action was brought.”). “Where Congress includes particular language in one 
section of a statute but omits it in another section of the same Act, it is generally 
presumed that Congress acts intentionally and purposely in the disparate 
inclusion or exclusion.” Kucana v. Holder, 558 U.S. 233, 249 (2010) (brackets 
omitted). Because the FCA “clearly state[s]” that other limitations on qui tam 
actions are jurisdictional, but does not “clearly state[]” that the first‐to‐file rule is 
jurisdictional, we must treat the first‐to‐file rule “as nonjurisdictional in 
character.” Auburn Regʹl Med. Ctr., 133 S. Ct. at 824 (quoting Arbaugh, 546 U.S. at 
515–16). As a result, we join the D.C. Circuit in holding that the FCA’s first‐to‐file 
rule “bears only on whether a qui tam plaintiff has properly stated a claim.” 
Heath, 791 F.3d at 121. Accordingly, a district court does not lack subject matter 
jurisdiction over an action that may be barred on the merits by the first‐to‐file 
rule. 
CONCLUSION 
For the foregoing reasons, we join the D.C. Circuit in holding that the first‐
to‐file rule of the FCA is not jurisdictional. Because we conclude in the summary 

13

Case 16-705, Document 225, 04/04/2017, 2003477, Page14 of 14

order accompanying this opinion that the district court did not err by imposing 
the sanction of dismissal, we need not consider the non‐FedEx defendants’ 
argument that Hayes’s action did not satisfy the first‐to‐file rule. For these 
reasons, the judgment of the district court is AFFIRMED.  

14