Dana Container, Inc. v. Secretary of Labor


Filed opinion of the court by Chief Judge Wood. The petition for review is DENIED. Diane P. Wood, Chief Judge; Frank H. Easterbrook, Circuit Judge and Diane S. Sykes, Circuit Judge. [6815657-1] [6815657] [16-1087]

Download PDF
Case: 16-1087 Document: 31 Filed: 02/01/2017 Pages: 12 In the United States Court of Appeals For the Seventh Circuit ____________________  No. 16‐1087  DANA CONTAINER, INC.,  Petitioner,  v.  SECRETARY OF LABOR,  Respondent.  ____________________    On Petition for Review of Decision and Order of the   Occupational Safety and Health Review Commission  OSHRC No. 09‐1184  ____________________  ARGUED SEPTEMBER 12, 2016 — DECIDED FEBRUARY 1, 2017  ____________________  Before  WOOD,  Chief  Judge,  and  EASTERBROOK  and  SYKES,  Circuit Judges.  WOOD, Chief Judge. It is not hard to find people who com‐ plain about government regulations, but the regulations often  exist because people do not take optimal precautions on a vol‐ untary basis. This case illustrates that problem. It arose after  toxic fumes in a large container knocked out a man who was  working inside it. Fortunately, he was rescued by the local fire  Case: 16-1087 Document: 31 Filed: 02/01/2017 2  Pages: 12 No. 16‐1087  department,  but  his  employer,  Dana  Container,  wound  up  fighting  citations  from  the  Occupational  Safety  and  Health  Administration  (OSHA).  After  an  administrative  law  judge  (ALJ) and the Occupational Safety and Health Review Com‐ mission upheld OSHA’s actions, Dana turned to this Court.  Because Dana has not provided a compelling reason to over‐ turn  the  Commission’s determinations, we deny its  petition  for review.   I  Dana operates a truck‐tank washing facility near the Ste‐ venson Expressway in Summit, Illinois. The tanks cleaned at  Dana’s  facility  are  long  metallic  cylinders  used  to  transport  products such as ink and latex. After the tanks are emptied at  their destination, truckers bring them to Dana’s facility for a  cleaning  so  that  they  can  haul  different  products  without  adulteration. Before washing a tank, employees drain any re‐ sidual product from it. They then insert a mechanical spinner  that rotates scrubbers from one end of the tank to the other,  simultaneously  dousing  it  with  soap  or  solvents  (or  both).  They then give the tank a final rinse of water and blow it dry.  Most of the time, this process suffices to clean the tank thor‐ oughly. When it does not, however, employees enter the tank  and manually clean out the remaining sludge or residue. Be‐ cause the tank space is confined and may contain chemicals  that are hazardous to health, OSHA has promulgated regula‐ tions that require companies to enforce certain safety precau‐ tions when their employees enter these “permit‐required con‐ fined spaces (PRCSs).” 29 C.F.R. § 1910.146.  At  Dana’s  facility  in  Summit,  employees  enter  tanks  to  clean them approximately ten times per month. Before doing  Case: 16-1087 No. 16‐1087  Document: 31 Filed: 02/01/2017 Pages: 12 3 so, the employee must obtain an entry permit from a supervi‐ sor; the permit contains a checklist of required safety precau‐ tions.  The  employee  then  climbs  onto  a  catwalk  above  the  tank and hooks a full‐body harness he is wearing to a mechan‐ ical retrieval device that can pull him out of the tank if he be‐ comes incapacitated for any reason. He must also test the tank  air for atmospheric hazards before going in. When he enters  the tank, he is required to wear a respirator and to conduct  continuous atmospheric testing. While an employee is in the  tank, automatic blowers force fresh air into it. A fellow em‐ ployee is required to be on standby outside the tank in order  to  assist  in  case  of  an  emergency.  OSHA  regulations  and  Dana’s  safety  rules  prohibit  employees  from  entering  a  “dirty” tank before it has been mechanically cleaned.  In the cold early morning hours of January 28, 2009, one of  Dana’s supervisors, Bobby Fox, was on the third shift along  with  former  employee  Cesar  Jaimes.  Fox  was  working  on  a  trailer and encountered a problem with a clogged valve just  as he was about to begin the mechanical cleaning process. Dis‐ regarding the safety rules, he entered the tank prior to clean‐ ing it, without attaching himself to the retrieval device or fol‐ lowing  the  entry  permit  procedures.  After  a  short  while,  Jaimes looked inside, saw Fox unconscious in a pool of chem‐ ical sludge, and called the Summit Fire Department. The fire‐ fighters hoisted him out, rinsed off the chemical residue, and  transported  him  to  the  hospital.  Fox  was  diagnosed  with  “Syncope  and  Collapse,  Toxic  Effect  of  Unspecified  Gas,  Fume, or Vapor” (i.e., fainting).  A local TV news crew broadcast the rescue that morning,  and OSHA inspector Jami Bachus happened to see it before  heading  to  work.  She  volunteered  to  inspect  Dana’s  facility  Case: 16-1087 Document: 31 Filed: 02/01/2017 4  Pages: 12 No. 16‐1087  and did so, arriving at the Summit station within three hours  of the accident. After her inspection, Bachus issued two cita‐ tions to Dana for serious and willful violations of the Occupa‐ tional Safety and Health Act. Most of the items listed in the  citations were for violations of the PRCS standards found at  29 C.F.R. § 1910.146. Dana contested the citations, and the Sec‐ retary of Labor and Dana settled some of the items. The rest  were the subject of a hearing before an ALJ. The ALJ vacated  a number of the citation items, for the most part because she  found that Dana qualified for the less stringent “alternate en‐ try procedures” described in § 1910.146(c)(5). She also upheld  the findings of several of the specific violations. Both parties  appealed the ALJ’s decision to the Commission. This did not  go  well  for  Dana;  the  Commission  decided,  contrary  to  the  ALJ, that Dana was not eligible for the alternate entry proce‐ dures,  and  so  it  reinstated  those  items  in  the  citation.  It  af‐ firmed the rest of the ALJ’s findings. Dana has filed a petition  for review in this court.  II  Dana attacks the Commission’s decision in several ways.  First, it asserts that it lacked the requisite knowledge to sup‐ port the order and that it should be exonerated because the  incident  resulted  from  “unpreventable  employee  miscon‐ duct.”  It  next  argues  that  the  Secretary  did  not  prove  the  “willful” element of some of the items. Last, it contends that  the Commission should have found that it satisfied the stand‐ ard for alternate entry procedures.  We review the Commission’s conclusions in enforcement  actions  under  the  Administrative  Procedure  Act,  5 U.S.C.  § 701 et seq. We defer to the Commission’s interpretations of  Case: 16-1087 Document: 31 Filed: 02/01/2017 No. 16‐1087  Pages: 12 5 law  unless  they  are  “arbitrary  or  capricious”  or  contrary  to  law. 5 U.S.C. § 706; Chao v. Gunite Corp., 442 F.3d 550, 556 (7th  Cir. 2006). We uphold an agency’s determination “as long as  [the agency] considered relevant data under the correct legal  standards  and  offered  a  satisfactory  explanation  for  its  ac‐ tion.” Wisconsin v. E.P.A., 266 F.3d 741, 746 (7th Cir. 2001). An  explanation is satisfactory if there is a rational connection be‐ tween  the  facts  the  agency  found  and  the  decision  it  made.  Howard Young Med. Ctr. Inc. v. Shalala, 207 F.3d 437, 441 (7th  Cir. 2000).  Where, as here, the Commission reverses an ALJ, we con‐ fine our review to the Commission’s order. Chao, 442 F.3d at  556.  We  must  uphold  the  Commission’s  factual  findings  if  they are supported by substantial evidence on the record as a  whole.  29  U.S.C.  §  660(a);  Stark  Excavating,  Inc.  v.  Perez,  811  F.3d 922, 926–27 (7th Cir. 2016). Substantial evidence is “‘such  relevant evidence as a reasonable mind might accept as ade‐ quate to support the conclusion’ reached by the agency.” Zero  Zone, Inc. v. United States Depʹt of Energy, 832 F.3d 654, 668 (7th  Cir. 2016) (quoting Local 65–B, Graphic Commcʹns Conference of  Intʹl  Bhd.  of  Teamsters  v.  NLRB,  572  F.3d  342,  347  (7th  Cir.  2009)); see also Consol. Edison Co. v. NLRB, 305 U.S. 197, 229  (1938) (explaining that the agency must produce “more than  a mere scintilla” of evidence). We defer to the Commission’s  credibility  determinations  in  all  but  extraordinary  circum‐ stances. Chao, 442 F.3d at 557.  A  The Occupational Safety and Health Act is not a strict lia‐ bility statute. This means that the Secretary was required to  prove that Dana knew about the problem in order to establish  Case: 16-1087 6  Document: 31 Filed: 02/01/2017 Pages: 12 No. 16‐1087  a  “serious”  violation.  Kokosing  Constr.  Co.,  21  BNA  OSHC  1629, 1631 (No. 04‐1665, 2006), affʹd 232 F. App’x 510 (6th Cir.  2007). Under Commission precedent the Secretary can satisfy  his burden without demonstrating any inadequacy or defect  in the employer’s safety program, if a supervisory employee  has actual or constructive knowledge of the violation. In that  case, the supervisor’s knowledge can be imputed to the em‐ ployer. Secretary of Labor v. Dover Elevator, 16 BNA OSHC 1281  (No. 91‐862, 1993). Because Fox was a supervisor and had ac‐ tual knowledge of his own misconduct, the Commission im‐ puted his knowledge to Dana.   This path for imputing knowledge is common in employ‐ ment law. When an employee is acting within the scope of her  employment, her knowledge is typically imputed to the em‐ ployer. United States v. One Parcel of Land Located at 7326 High‐ way 45 North, Three Lakes, Oneida Cnty., Wis., 965 F.2d 311, 316  (7th Cir. 1992). Conduct is “within the scope of employment  when [it is] ‘actuated, at least in part, by a purpose to serve  the [employer],’ even if it is forbidden by the employer.” Bur‐ lington Indus., Inc. v. Ellerth, 524 U.S. 742, 756 (1998) (quoting  Restatement  (Second)  of  Agency  §§  228(1)(c),  230  (1957)).  Here, Fox knew that he was violating the rules when he en‐ tered the dirty tank in order to kick loose a stuck valve so that  he  could  then  drain  the  tank.  His  act  was  in  furtherance  of  Dana’s tank cleaning business. We thus see no problem with  the  Commission’s  decision  to  impute  Fox’s  knowledge  to  Dana.   Dana urges that the Third Circuit requires more than this,  and  that  it  has  the  better  view.  It  requires  the  Secretary  to  prove  that  a  supervisor’s  participation  in  misconduct  was  foreseeable  by  showing  that  the  employer’s  safety  program  Case: 16-1087 No. 16‐1087  Document: 31 Filed: 02/01/2017 Pages: 12 7 was inadequate. See Pennsylvania Power & Light Co. v. OSHRC,  737 F.2d 350, 354, 357–58 (3d Cir. 1984). In order to have an  adequate safety program, that court says, the employer must  have work rules designed to prevent the violation, adequately  communicate those rules to its employees, take steps to dis‐ cover violations, and effectively enforce the rules when it dis‐ covers violations. Id. at 358–59.   This argument would have more force if the Commission  had ignored the Third Circuit’s position. But it did not. At the  time of its decision, it knew that the Third Circuit might hear  this petition for review, because Dana’s principal office is lo‐ cated in New Jersey. See 29 U.S.C. § 660(a). It therefore tested  its  conclusion  under  the  standard  of  Pennsylvania  Power  &  Light and found that Dana’s safety program was indeed inad‐ equate. That assessment finds sufficient support in the record.  There was evidence showing that nearly all of the tank entry  permits at Dana’s Summit facility contained errors or omis‐ sions. Some indicated that the entries had exceeded the max‐ imum  duration  of  20  minutes  by  over  an  hour.  Others  had  other flaws: for example, they lacked the requisite air moni‐ toring results; they failed to show the duration for which the  permit was valid; they indicated that employees had not re‐ viewed  material  safety  data  sheets  (or  had  no  information  about review); and they failed to name either the entrant or  the entry attendant. Whether these errors and omissions oc‐ curred  because  the  employees  were  violating  entry  proce‐ dures or if they reflected only recording problems, there is no  evidence that the Facility Manager followed up on the defi‐ ciencies. The Commission was therefore justified in conclud‐ ing that there was a failure to enforce Dana’s safety program.   Case: 16-1087 Document: 31 Filed: 02/01/2017 8  Pages: 12 No. 16‐1087  Dana argues that the particular problems the Commission  mentioned would not have allowed it to predict Fox’s entry  into a dirty tank. But this is asking for a higher degree of fore‐ seeability than any court requires. The Commission was enti‐ tled to find that the uncorrected permit violations exhibited a  pattern of disregard for the rules at Dana. Even in the face of  a robust written program, lax disregard of the rules can send  a message to employees that a company does not make safety  a priority. In such an environment, conduct such as Fox’s is  reasonably foreseeable.   Dana’s effort to persuade us that the Commission erred by  rejecting the “unpreventable employee misconduct” defense  also falls  short.  To use the defense an  employer must show  that it took steps to discover violations of its safety rules and  that it effectively enforced the rules when violations were dis‐ covered. See Crowther Roofing & Sheet Metal of Florida v. Occu‐ pational Safety and Health Review Comm’n, 454 F. App’x 774, 776  (11th Cir. 2011). Here, the Commission agreed with the ALJ’s  conclusion that Dana failed to take these steps. It relied on the  evidence of permit deficiencies and lack of disciplinary or fol‐ low‐up action. We have no reason to set aside this conclusion.  See Howard Young, 207 F.3d at 441.  B  While serious violations of 29 C.F.R. § 1910.146 each carry  a maximum penalty of $7,000, willful violations are subject to  stiffer  monetary  penalties—up  to  $70,000  for  each  one.  29  U.S.C. § 666(a)–(b). Though neither party disputes that Fox’s  behavior was willful, Dana argues that it established a good  faith  defense  that  should  have  precluded  the  Commission  from imputing Fox’s state of mind to the company. Dana cites  Case: 16-1087 No. 16‐1087  Document: 31 Filed: 02/01/2017 Pages: 12 9 a Commission case holding that an employer can demonstrate  that the willful conduct of its supervisory personnel should  not be imputed to the employer if the employer can demon‐ strate a good faith effort to comply with the standard. See, e.g.,  Anderson Excavating & Wrecking Co., 17 BNA OSHC 1890 (No.  92‐3684, 1997), aff’d, 131 F.3d 1254 (8th Cir. 1997).  Dana contends that it demonstrated this good faith effort  in numerous ways: (1) it had rules prohibiting exactly what  Fox did; (2) Dana employees did not usually violate the rules;  (3) the record contained instances of discipline and a lack of  recidivism; (4) Dana’s wash process eliminated toxic atmos‐ pherics; (5) Dana had continuous testing and forced air venti‐ lation in clean trailer tanks; (6) Dana’s written program had  previously  been  examined  by  OSHA  and  found  acceptable;  and (7) Dana had a good bilingual training program and no  recordable injuries from tank injuries for years before the Fox  incident.  The  Commission,  however,  was  unpersuaded.  It  found that although, on the one hand, Dana had work rules  that were communicated to its employees and had submitted  evidence of three instances of disciplinary action, on the other  hand the facility manager had never disciplined an employee  for  improperly  completing  permits  or  for  the  violations  ap‐ parent on the face of the permits. The Commission concluded  that Dana had therefore failed to take action when violations  of safety rules were plain, as would have been required in a  good faith effort.   In Stark Excavating, Inc. v. Perez, 811 F.3d 922, 928–29 (7th  Cir. 2016), we considered a similar problem. Stark had argued  that its efforts to comply with safety rules negated willfulness,  where the company was cited for a foreman’s failure to con‐ struct a proper slope at an excavation site. The Commission  Case: 16-1087 Document: 31 Filed: 02/01/2017 10  Pages: 12 No. 16‐1087  nevertheless found that Stark failed to enforce rules and poli‐ cies  effectively  when  violations  were  discovered  and  thus  could  not  establish  a  good  faith  defense  on  those  grounds,  and we upheld that result. Dana attempts to distinguish Stark  on the facts, urging that Dana demonstrated good faith efforts  to comply with the standard for confined spaces contained in  29 C.F.R. § 1910.146. But that loses sight of the fact that in Stark  we focused on the employer’s failure to enforce its own safety  rules  and  policies when it discovered violations, and that it  was this broader lack of enforcement that demonstrated a lack  of  good  faith.  811  F.3d  at  929.  Here,  too,  the  Commission  found evidence of a failure to follow up on documented vio‐ lations  of  Dana’s  safety‐permit  protocol,  and  it  reasonably  concluded that this defeated a finding of a good faith effort.  C  Dana  last  argues  that  the  Commission  should  have  af‐ firmed the ALJ’s finding that the Summit facility met the re‐ quirements  for  alternate  entry.  According  to  29  C.F.R.  § 1910.146(c)(5),  employees  would  have  been  eligible  to  use  alternate entry procedures if Dana had demonstrated that it  met  certain  requirements.  Chiefly,  Dana  needed  to  demon‐ strate  that  potentially  hazardous  substances  were  not  ex‐ pected to approach the level at which they would create a haz‐ ardous atmosphere, and that continuous forced air ventilation  alone was sufficient to keep the washed tanks safe for entry.  § 1910.146(c)(5)(i)(A)–(B). Dana also needed to develop moni‐ toring  and  inspection  data  to  support  such  a  finding  before  any  employee  could  use  the  alternate  procedures.  See  § 1910.146(c)(5)(i)(C);  Permit‐Required  Confined  Spaces,  58  Fed. Reg. 4462‐01, 4488 (Jan. 14, 1993).  Case: 16-1087 No. 16‐1087  Document: 31 Filed: 02/01/2017 Pages: 12 11 The Commission held that Dana did not meet its burden  because it could not identify relevant testing that established  that  the  process  removed  all  potential  hazards  or  that  ana‐ lyzed  the  effectiveness  of  the  forced  air  ventilation  system.  Dana’s 2009 expert report was of little value, it thought, be‐ cause  the  report  was  finalized  nearly  six  months  after  Fox’s  incident. Worse, it did not contain testing data, nor did it spec‐ ify  what  testing  results  supported  the  conclusion  that  the  wash process rendered the tanks free of a potentially hazard‐ ous atmosphere. Dana had also offered two reports from tests  of other washing facilities in Alabama and Ohio in 1996 and  1999,  but  the  Commission  spotted  relevant  differences  be‐ tween  the  wash  process  in  the  1996  report  and  the  process  used at the Summit facility. The results of the 1999 report did  not show that the wash process removed the potential for a  hazardous atmosphere; to the contrary, in some cases the data  showed levels of hazardous vapors above the limits and levels  of oxygen below the acceptable range. The Commission also  found  that  Dana’s  pre‐entry  testing  did  not  compensate  for  the limitations of the wash process because the testing meter  it used was incapable of testing for all potential atmospheric  hazards.   Dana offers no reason why we should upset the Commis‐ sion’s  determinations.  The  Commission  considered  and  weighed the data in the reports and expert testimony and pro‐ vided a reasonable explanation in support of its finding that  Dana had not met the alternate entry procedure standards in  § 1910.146(c)(5).  See  Wisconsin  v.  E.P.A.,  266  F.3d  at  746.  Though Dana vigorously attacks the credibility of the Secre‐ tary’s expert witness, we defer to an agency’s credibility de‐ terminations in all but extraordinary circumstances. Chao, 442  Case: 16-1087 12  Document: 31 Filed: 02/01/2017 Pages: 12 No. 16‐1087  F.3d at 557. This case does not meet that standard, and so we  DENY Dana’s petition for review. 

Disclaimer: Justia Dockets & Filings provides public litigation records from the federal appellate and district courts. These filings and docket sheets should not be considered findings of fact or liability, nor do they necessarily reflect the view of Justia.

Why Is My Information Online?