Builders Bank v. FDIC


Filed opinion of the court by Judge Easterbrook. The judgment is VACATED, and the case is REMANDED for proceedings consistent with this decision. Richard A. Posner, Circuit Judge; Frank H. Easterbrook, Circuit Judge and Diane S. Sykes, Circuit Judge. [6812833-1] [6812833] [16-2852]

Download PDF
Case: 16-2852 Document: 56 Filed: 01/19/2017 Pages: 7 In the United States Court of Appeals For the Seventh Circuit ____________________  No. 16‐2852  BUILDERS BANK,  Plaintiff‐Appellant,  v.  FEDERAL DEPOSIT INSURANCE CORPORATION,  Defendant‐Appellee.  ____________________  Appeal from the United States District Court for the  Northern District of Illinois, Eastern Division.  No. 15 C 6033 — James B. Zagel, Judge.  ____________________  ARGUED JANUARY 4, 2017 — DECIDED JANUARY 19, 2017  ____________________  Before POSNER, EASTERBROOK, and SYKES, Circuit Judges.  EASTERBROOK, Circuit Judge. Builders Bank is insured and  regulated  by  the  Federal  Deposit  Insurance  Corporation,  which conducts a “full‐scope, on‐site examination” every 12  to  18  months.  12  U.S.C.  §1820(d).  After  an  examination  in  June 2015 the FDIC assigned the Bank a rating of 4 under the  Uniform  Financial  Institutions  Rating  System.  The  parties  call  this  a  CAMELS  rating,  after  the  System’s  six  compo‐ Case: 16-2852 2  Document: 56 Filed: 01/19/2017 Pages: 7 No. 16‐2852  nents: capital, asset quality, management, earnings, liquidity,  and  sensitivity.  The  highest  rating  is  1,  the  lowest  5.  The  Bank  contends  in  this  suit  under  the Administrative  Proce‐ dure Act that its rating should have been 3 and that the low‐ er  rating  is  arbitrary  and  capricious.  But  the  district  court  dismissed the suit for want of jurisdiction, ruling that the as‐ signment  of  ratings  is  committed  to  agency  discretion  by  law. 5 U.S.C. §701(a)(2).  Some  circuits  have  called  rulings  under  §701(a)(2)  juris‐ dictional, see, e.g., Flint v. United States, 906 F.2d 471, 476 (9th  Cir.  1990); Lunney  v.  United  States,  319  F.3d  550,  551  (2d  Cir.  2003); Tsegay v. Ashcroft, 386 F.3d 1347, 1349 (10th Cir. 2004),  but ours is not among them. When a private party seeks ju‐ dicial  review  of  administrative  action,  5  U.S.C.  §702  and  28  U.S.C. §1346(a)(2) supply subject‐matter jurisdiction. If there  are  no  standards  for  judicial  review  (the  usual  meaning  of  “committed  to  agency  discretion  by  law,”  see  Heckler  v.  Chaney, 470 U.S. 821, 830 (1985)), then the court dismisses the  suit  on  the  merits  because  the  plaintiff  can’t  show  that  the  agency’s action was unlawful. That’s the conclusion of Vahora  v.  Holder,  626  F.3d  907,  916–17  (7th  Cir.  2010).  Accord,  Oryszak v. Sullivan, 576 F.3d 522, 526 (D.C. Cir. 2009); Ochoa v.  Holder, 604 F.3d 546, 549 (8th Cir. 2010). Older decisions such  as  Flint  precede,  or  do  not  discuss,  the  Supreme  Court’s  modern  effort  to  distinguish  truly  jurisdictional  rules  from  case‐processing doctrines. See, e.g., United States v. Kwai Fun  Wong, 135 S. Ct. 1625 (2015); Sebelius v. Auburn Regional Medi‐ cal Center, 133 S. Ct. 817 (2013).  Decades  ago  this  court  sometimes  used  the  word  “juris‐ diction” to refer to all doctrines that foreclose judicial review.  Arnow v. NRC, 868 F.2d 223 (7th Cir. 1989), is one illustration.  Case: 16-2852 No. 16‐2852  Document: 56 Filed: 01/19/2017 Pages: 7 3  But  loose  usage  does  not  establish  a  holding,  see  Reed  Else‐ vier, Inc. v. Muchnick, 559 U.S. 154, 161 (2010), or survive the  Justices’  recent  insistence  that  “jurisdiction”  means  a  tribu‐ nal’s adjudicatory competence, not whether a litigant has an  ironclad defense. Section 701(a)(2), which prevents review of  matters committed to agency discretion by law, does not re‐ fer to or limit §702, which creates subject‐matter jurisdiction  for claims under the APA. And when the Supreme Court has  considered arguments under §701(a)(2), it has done so on the  merits;  it  has  not  ordered  the  cases  remanded  with  instruc‐ tions  to  dismiss  for  want  of  jurisdiction.  See,  e.g.,  Lincoln  v.  Vigil, 508 U.S. 182 (1993); Webster v. Doe, 486 U.S. 592 (1988).  Section  701(a)(2)  is  no  more  a  limit  on  subject‐matter  juris‐ diction than are doctrines of absolute and qualified immuni‐ ty, statutes of limitations, and many other rules that prevent  courts from deciding whether the defendant acted properly.  Maintaining  the  distinction  between  jurisdictional  and  other  rules  is  important,  because  courts  must  enforce  the  limits  on  subject‐matter  jurisdiction  even  when  the  litigants  prefer a decision on the merits. If §701(a)(2) curtails jurisdic‐ tion,  then  courts  must  decide  in  every  case  under  the  APA  whether  some  statute  or  doctrine  provides  the  agency  with  discretion.  The  court  would  have  to  raise  the  issue  on  its  own, comb the statute books for grants of discretion, and so  on, even if  the agency never contended that its action came  within  §701(a)(2).  Congress  could  require  this,  but  the  lan‐ guage  of  §701(a)(2)  does  not  foreclose  the  possibility  of  waiver or forfeiture. We do not see  a  reason  to  depart  from  Vahora’s conclusion that the extent of agency discretion con‐ cerns the merits, not jurisdiction—unless a particular statute  designates the subject as jurisdictional.  Case: 16-2852 4  Document: 56 Filed: 01/19/2017 Pages: 7 No. 16‐2852  The  distinction  between jurisdiction  and  the merits mat‐ ters  here  not  only  because  the  district  court  (wrongly)  con‐ cluded  that  it  lacks  jurisdiction  but  also  because  the  FDIC  has  bypassed  two  other  procedural  reasons  why  it  might  prevail. First, APA review normally is limited to final agency  actions. See, e.g., FTC v. Standard Oil Co. of California, 449 U.S.  232 (1980). Assignment of a CAMELS rating does not appear  to be a final decision. It might be the basis of an administra‐ tive order directing a bank to change certain practices or de‐ sist from others, see 12 U.S.C. §1818(b), (c), (d), but the FDIC  has not issued such an order to the Bank. The CAMELS rat‐ ing affects how much a bank must pay for deposit insurance,  but  the  Bank  has  not  asked  the  court  to  order  the  FDIC  to  lower its rates. Second, the Bank failed to take advantage of  the opportunity to have the FDIC’s Supervision Appeals Re‐ view Committee review the rating. See 77 Fed. Reg. 17055–2  (Mar. 23, 2012).  As we understand the law, however, the absence  of a fi‐ nal  decision  would  be  just  another  reason  to  dismiss  the  suit—provided  that  there  is  a  live  controversy  between  the  Bank and the FDIC. The effect of CAMELS ratings on insur‐ ance premiums creates a  concrete stake that makes the cur‐ rent dispute justiciable. Cf. Sackett v. EPA, 566 U.S. 120 (2012)  (dispute about classification of property as a wetland is justi‐ ciable even though additional steps may be required before a  final  remedy).  The  possibility  of  pre‐enforcement  review  under  decisions  such  as  Sackett  and  Association  of  Data  Pro‐ cessing Service Organizations, Inc. v. Camp, 397 U.S. 150 (1970),  shows  that  a  litigant‐specific  final  decision  is  not  a  jurisdic‐ tional requirement. That the Bank may have sought judicial  review  prematurely  therefore  does  not  require  a  court  to  Case: 16-2852 No. 16‐2852  Document: 56 Filed: 01/19/2017 Pages: 7 5  dismiss the suit when the agency has acquiesced in immedi‐ ate review.  Apart  from  its  jurisdictional  argument,  the  FDIC  main‐ tains that the CAMELS rating is unreviewable because it has  discretion to set appropriate levels of capital. It relies partic‐ ularly  on  12  U.S.C.  §3907(a)(2):  “Each  appropriate  Federal  banking  agency  shall  have  the  authority  to  establish  such  minimum level of capital for a banking institution as the ap‐ propriate Federal banking agency, in its discretion, deems to  be necessary or appropriate in light of the particular circum‐ stances of the banking institution.” We shall assume that the  agency’s  discretion  is  so  unconfined  that  the  law  commits  the  subject  to  administrative  discretion  under  §701(a)(2).  So  Frontier  State  Bank  v.  FDIC,  702  F.3d  588,  593–97  (10th  Cir.  2012), holds, and the Bank does not ask us to disagree.  Instead  the  Bank  reminds  us  that  CAMELS  stands  for  “capital,  asset  quality,  management,  earnings,  liquidity,  and  sensitivity”.  Each  of  the  six  factors  is  rated  separately  on  a  scale of 1 to 5, and the rating as a whole aggregates those six  factors. The FDIC’s statement of policy, see 62 Fed. Reg. 752  (Jan. 6, 1997), explains the process. Suppose the FDIC’s team  of  examiners  were  to  conclude  that  the  Bank  had  adequate  capital  deserving  a  rating  of  1  but  that  other  components  were  unfavorable,  leading  to  an  overall  rating  of  4.  The  ex‐ aminers may be right or wrong about those other issues, but  a district court could ask whether the FDIC’s final rating was  arbitrary,  or  supported  by  substantial  evidence,  without  making  any  inroad  on  the  agency’s  discretion  to  evaluate  a  bank’s capital adequacy.  That’s what happened in Frontier State Bank, which in the  course of reviewing a cease‐and‐desist order reviewed man‐ Case: 16-2852 6  Document: 56 Filed: 01/19/2017 Pages: 7 No. 16‐2852  agement,  liquidity,  and  interest‐rate‐sensitivity  issues  while  concluding  that  capital  adequacy  is  unreviewable.  702  F.3d  at 597–604. The sort of issues reviewed in Frontier State Bank  affect  CAMELS  ratings.  If  those  subjects  could  be  reviewed  there,  notwithstanding  the  Tenth  Circuit’s  conclusion  that  capital adequacy is within the FDIC’s discretion, they can be  reviewed in this litigation as well.  Indeed, it would be possible for a court to review the cap‐ ital  rating  itself  without  transgressing  §3907(a)(2).  Suppose  the FDIC were to decide that Builders Bank needs $5 million  in net capital in order to operate safely but has only $4 mil‐ lion. Section 3907(a)(2) puts the $5 million floor beyond judi‐ cial  questioning.  But  the  statute  does  not  insulate  the  agen‐ cy’s  math.  If  the  Bank  were  to  contend  that  the  examiners  found  that  it  fell  short  of  $5  million  because  they  had  mis‐ takenly  treated  a  $1  million  asset  as  a  $1  million  liability,  turning  $6  million  of  net  capital  into  $4  million  by  error,  a  court  would  not  impinge  on  the  statutory  discretion  by  in‐ sisting that assets go in one column of the balance sheet and  liabilities in the other. Putting assets in the liability column is  not part of a bank examiner’s remit.  Builders  Bank  insists  that  it  takes  the  FDIC’s  capital  re‐ quirements as given and seeks to challenge only its applica‐ tion  of  the  “asset  quality,  management,  earnings,  liquidity,  and sensitivity” factors. The FDIC maintains that the Bank is  just  trying  to  disguise  a  challenge  to  a  capital  decision  pro‐ tected by §3907(a)(2). The district judge did not decide which  side is right about this, and the papers filed in this court do  not enable us to do so reliably. The district court should take  up this topic on remand. All we hold today is that the pres‐ ence of capital as one of six components in a CAMELS rating  Case: 16-2852 No. 16‐2852  Document: 56 Filed: 01/19/2017 Pages: 7 7  does not necessarily mean that the rating as a whole is com‐ mitted to agency discretion for the purpose of §701(a)(2). We  do  not  decide  whether  one  or  more  components  of  a  CAMELS  rating  other  than  capital  may  be  committed  to  agency discretion; the parties have not briefed that question.  The  judgment  is  vacated,  and  the  case  is  remanded  for  proceedings consistent with this decision. 

Disclaimer: Justia Dockets & Filings provides public litigation records from the federal appellate and district courts. These filings and docket sheets should not be considered findings of fact or liability, nor do they necessarily reflect the view of Justia.

Why Is My Information Online?