Tabitha Tripp, et al v. Charles Scholz, et al


Filed opinion of the court by Judge Flaum. AFFIRMED. William J. Bauer, Circuit Judge; Joel M. Flaum, Circuit Judge and Diane S. Sykes, Circuit Judge. [6874623-1] [6874623] [16-3469]

Download PDF
Case: 16-3469 Document: 41 Filed: 10/06/2017 Pages: 27     In the United States Court of Appeals For the Seventh Circuit ____________________  No. 16‐3469  TABITHA TRIPP, et al.,  Plaintiffs‐Appellants,  v.  CHARLES W. SCHOLZ, et al.,  Defendants‐Appellees.  ____________________  Appeal from the United States District Court for the  Southern District of Illinois.  No. 3:14‐cv‐890 — Michael J. Reagan, Chief Judge.  ____________________  ARGUED SEPTEMBER 18, 2017 — DECIDED OCTOBER 6, 2017  ____________________  Before FLAUM, BAUER, and SYKES, Circuit Judges.  FLAUM,  Circuit  Judge.  In  2014,  Illinois  Green  Party  mem‐ bers  Tabitha  Tripp  (“Tripp”)  and  Gary  Shepherd  (“Shep‐ herd”) sought to appear on the Illinois general election ballot  as candidates for state representative in the 118th and 115th  representative districts, respectively. Because the Illinois Elec‐ tion Code deemed the Green Party a “new” political party in  both districts, both Tripp and Shepherd were required to ob‐ Case: 16-3469 Document: 41 Filed: 10/06/2017 2  Pages: 27 No. 16‐3469  tain nomination petition signatures equaling 5% of the num‐ ber of voters in the prior regular election for state representa‐ tive in their district. The Election Code further required that  such signatures be collected in the ninety days preceding the  nomination petition deadline and that each petition signature  sheet  be  notarized.  Neither  Tripp  nor  Shepherd  collected  a  sufficient number of notarized signatures during the ninety‐ day collection period. As a result, the Illinois State Board of  Elections (“ISBE”), which supervises the administration of Il‐ linois’s election laws, ruled that neither candidate would ap‐ pear on the general election ballot.  Following  Tripp  and  Shepherd’s  ballot  disqualification,  plaintiffs filed suit in federal court, arguing that Illinois’s new  party  ballot  restrictions  violated  the  First  and  Fourteenth  Amendments of the United States Constitution, both facially  and  as  applied  to  the  118th  and  115th  districts.  Following  cross‐motions by both parties, the United States District Court  for  the  Southern  District  of  Illinois  granted  summary  judg‐ ment in favor of defendants. Plaintiffs now appeal the district  court’s ruling. For the reasons stated below, we affirm.   I. Background  Ballot access in Illinois elections, both state and federal, is  regulated  by  the  Illinois  Election  Code.  See  generally  10  Ill.  Comp. Stat. §§ 5/1‐1–5/30‐3. The Election Code divides politi‐ cal parties into two categories: (1) “established” parties; and  (2) “new” parties. In the context of state representative elec‐ tions, an established party is defined as a party that, during  the last election for that office, “polled more than 5% of the  entire  vote  cast”  in  the  respective  representative  district.  Case: 16-3469 Document: 41 No. 16‐3469  Filed: 10/06/2017 Pages: 27 3  Id. § 5/10‐2.1  All  non‐established  parties  are  considered  new  parties. See id.  The Election Code imposes multiple requirements on new  parties seeking to place state representative candidates on the  general election ballot in a particular representative district.  Three  such  requirements  are  relevant  here.  First,  the  party  must obtain petition signatures from at least 5% of the num‐ ber of voters in the district who voted in the previous regular  election for that office (hereinafter the “5% signature require‐ ment”). Id. By contrast, an established party must collect only  500 signatures for its candidate to appear on the primary elec‐ tion ballot. Id. § 5/8‐8. Second, petition signatures must be col‐ lected during the “90 days preceding the last day for the filing  of  the  petition”  for  nomination  (hereinafter  the  “ninety‐day  petitioning  window”).  Id.  § 5/10‐4.  Finally,  nominating  peti‐ tions must contain a notarized affidavit at the bottom of each  petition  signature  sheet  in  which  that  sheet’s  circulator  (the  individual who obtained the petition signatures) indicates ei‐ ther the dates on which he or she circulated that sheet (or the  first and last dates on which the sheet was circulated), or cer‐ tifies  that  none  of  the  signatures  on  the  sheet  were  signed  more than ninety days before the last day for the filing of the  petition (hereinafter the “notarization requirement”). Id. The  circulator’s affidavit must also certify that each signature on  that sheet was signed in the circulator’s presence, is genuine,                                                    1 A party may also qualify as established as to the entire state and “any  district or political subdivision thereof” if, at the last general election for  state and county officers, its candidate for Governor polled “more than 5%  of the entire vote cast for Governor.” 10 Ill. Comp. Stat. § 5/10‐2. This qual‐ ification mechanism, however, does not apply here.    Case: 16-3469 4  Document: 41 Filed: 10/06/2017 Pages: 27 No. 16‐3469  and,  to  the  best  of  the  circulator’s  knowledge  and  belief,  is  from  a  “duly  registered  voter[]”  of  the  relevant  district.  Id.  The ninety‐day petitioning window and notarization require‐ ment apply to candidates of both new and established parties.  Compare id. § 5/8‐8, with id. § 5/10‐4.  New  parties  that  fail  to  satisfy  these  requirements  may  have their candidates disqualified from appearing on the bal‐ lot. Voters, however, may still cast write‐in votes for the can‐ didates on election day.    The 118th representative district (in which Tripp sought to  appear on the general election ballot) is located in the south‐ east corner of the state. Covering approximately 2,808 square  miles, the district stretches from the southernmost counties of  Illinois—Alexander,  Pulaski,  and  Massac—to  the  northern  boundary of Hamilton County. It bisects Jackson County in  the  west  and  extends  to  the  Indiana  border  in  the  east.  The  115th representative district (in which Shepherd sought to ap‐ pear) is located northwest of the 118th district. It covers ap‐ proximately 1,810 square miles, from the southwest corner of  Union County on the Mississippi River to the northern edge  of Jefferson County. By contrast, sixteen other Illinois repre‐ sentative  districts  extend  less  than  ten  square  miles,  while  seventy‐three districts cover less than 100 square miles.   Before the 2010 census, boundaries for the 118th and 115th  districts  generally  followed  county  lines.  In  2011,  however,  the State of Illinois redrew many of its representative district  boundaries, including those of the 118th and 115th. This re‐ districting split the City of Carbondale, which previously fell  Case: 16-3469 Document: 41 No. 16‐3469  Filed: 10/06/2017 Pages: 27 5  entirely in the 115th district, across the 115th and 118th dis‐ tricts.2   In 2014, Tripp and Shepherd, both members of the Illinois  Green Party, sought to appear on the upcoming Illinois gen‐ eral election ballot as Green Party candidates for state repre‐ sentative in Illinois’s 118th and 115th representative districts,  respectively. At the time, the Illinois Green Party was consid‐ ered a new party in both districts. Consequently, Tripp and  Shepherd were required to satisfy the Illinois Election Code’s  new party nomination requirements, including the 5% signa‐ ture requirement, ninety‐day petitioning window, and nota‐ rization requirement.   The ninety‐day petitioning window ran from March 25 to  June 23, 2014. To satisfy the 5% signature requirement, Tripp  needed to obtain at least 2,399 petition signatures; Shepherd  needed to obtain at least 2,407. By the filing petition deadline,  however, Tripp had amassed only approximately 1,700 signa‐ tures,  gathered  by  34  circulators  on  199  notarized  petition  sheets. Shepherd’s 30 circulators fared only slightly better, ob‐ taining  approximately  1,800  signatures  on  205  notarized  sheets. Due to Tripp and Shepherd’s signature shortfalls, the                                                    2 There is a factual dispute amongst the parties regarding the effects  of Illinois’s 2011 redistricting on other population centers. Plaintiffs con‐ tend,  for  example,  that  population  centers  that  were  previously  located  entirely in either the 118th or 115th district, such as Anna and McLeans‐ boro, now fall across district boundaries. Defendants, on the other hand,  maintain  that  Anna  and  McLeansboro  remain  entirely  within  the  118th  district. As discussed infra, however, the outcome of this factual dispute is  immaterial to the Court’s ultimate analysis.     Case: 16-3469 6  Document: 41 Filed: 10/06/2017 Pages: 27 No. 16‐3469  ISBE ruled that neither candidate would appear on the gen‐ eral election ballot in their respective districts.   Following Tripp and Shepherd’s disqualification, the 2014  general election ballot for the 118th representative district in‐ cluded the name of only one candidate for state representa‐ tive (a result that also occurred in 2010 and 2012).  The ballot  for  the  115th  district  included  the  names  of  two  candidates  (although  only  one  candidate  appeared  in  2012).  Tripp  and  Shepherd  ultimately  received  67  and  106  write‐in  votes  re‐ spectively, but neither were elected to office.    In August 2014, Tripp, Shepherd, the Illinois Green Party,  and certain of its prospective voters (collectively, “plaintiffs”)  filed  a  complaint  in  the  United  States  District  Court  for  the  Southern District of Illinois against a number of ISBE officials.  Plaintiffs originally sought a preliminary injunction requiring  Tripp and Shepherd to be placed on the general election bal‐ lot, as well as permanent injunctive relief regarding Illinois’s  new party ballot access restrictions. Plaintiffs asserted that the  Election  Code’s  5%  signature  requirement  and  notarization  requirement  violated  the  Free  Speech  and  Association  Clauses  of  the  First  Amendment  and  the  Equal  Protection  Clause of the Fourteenth Amendment, both facially and as ap‐ plied to the 118th and 115th districts. Plaintiffs further chal‐ lenged the constitutionality of the signature and notarization  requirements  when  considered  in  conjunction  with  the  ninety‐day petitioning window and geographical challenges  presented by the 118th and 115th districts following Illinois’s  2011 redistricting.    In September 2014, the district court denied plaintiffs’ mo‐ tion for a preliminary injunction, ruling that the 2014 general  election  would  go  forward  without  Tripp  and  Shepherd  on  Case: 16-3469 Document: 41 Filed: 10/06/2017 No. 16‐3469  Pages: 27 7  their respective ballots. Subsequently, upon the close of dis‐ covery,  both  parties  filed  cross‐motions  for  summary  judg‐ ment. On August 17, 2016, the district court granted defend‐ ants’  motion,  denied  plaintiffs’  cross‐motion,  and  entered  judgment in favor of defendants. This appeal followed.  II. Discussion  We review a district court’s grant of summary judgment  de novo. C.G. Schmidt, Inc. v. Permasteelisa N. Am., 825 F.3d 801,  805 (7th Cir. 2016). Summary judgment is appropriate if the  movant “shows that there is no genuine dispute as to any ma‐ terial fact and the movant is entitled to judgment as a matter  of law.” Spurling v. C & M Fine Pack, Inc., 739 F.3d 1055, 1060  (7th Cir. 2014) (quoting Fed. R. Civ. P. 56(a)). A genuine dis‐ pute of material fact exists if “the evidence is such that a rea‐ sonable jury could return a verdict for the nonmoving party.”  Anderson v. Liberty Lobby, Inc., 477 U.S. 242, 248 (1986). Where,  as here, the parties file cross‐motions for summary judgment,  all  reasonable  inferences  are  drawn  in  favor  of  the  party  against whom the motion at issue was made. Dunnet Bay Con‐ str. Co. v. Borggren, 799 F.3d 676, 688 (7th Cir. 2015).  A. The Relevant Constitutional Framework  “It is well‐settled that ‘[t]he impact of candidate eligibility  requirements on voters implicates basic constitutional rights’  to associate politically with like‐minded voters and to cast a  meaningful vote.” Stone v. Bd. of Election Comm’rs for City  of  Chi., 750 F.3d 678, 681 (7th Cir. 2014) (quoting Anderson v. Cele‐ brezze, 460 U.S. 780, 786 (1983)); see also Norman v. Cook Cty.  Officers Electoral Bd., 502 U.S. 279, 288 (1992) (footnote omit‐ ted) (“The right [to create and develop new political parties]  Case: 16-3469 8  Document: 41 Filed: 10/06/2017 Pages: 27 No. 16‐3469  derives from the First and Fourteenth Amendments and ad‐ vances  the  constitutional  interest  of  like‐minded  voters  to  gather in pursuit of common political ends, thus enlarging the  opportunities of all voters to express their own political pref‐ erences.”); Munro v. Socialist Workers Party, 479 U.S. 189, 193  (1986) (“Restrictions upon the access of political parties to the  ballot impinge upon the rights of individuals to associate for  political purposes, as well as the rights of qualified voters to  cast their votes effectively.”); Ill. St. Bd. of Elections v. Socialist  Workers Party, 440 U.S. 173, 184 (1979); Libertarian Party of Ill.  v. Scholz, No. 16‐1667, 2017 WL 4216239, at *1 (7th Cir. Sept.  22, 2017) (“The core of the fundamental right to political asso‐ ciation is the right to band together in a political party to ad‐ vance a policy agenda by electing the party’s members to of‐ fice. That necessarily includes the party’s right to access the  ballot and its candidates’ right to appear on the ballot under  the party banner.”); Nader v. Keith, 385 F.3d 729, 737 (7th Cir.  2004) (“[T]he right to stand for office is to some extent deriv‐ ative from the right of the people to express their opinions by  voting.”). These rights apply equally to third parties, which  have played a “significant role … in the political development  of the Nation.” Ill. St. Bd. of Elections, 440 U.S. at 185; see also  Nader, 385 F.3d at 732 (“[T]hird parties ... have made signifi‐ cant contributions to political competition, whether by inject‐ ing  new  ideas  or  ...  by  actually  displacing  one  of  the  major  parties.”).  Such rights, however, “are not absolute,” Libertarian Party  of Ill. v. Rednour, 108 F.3d 768, 773 (7th Cir. 1997), as the Con‐ stitution also confers upon the states “broad authority to reg‐ ulate the conduct of elections.” Griffin v. Roupas, 385 F.3d 1128,  1130 (7th Cir. 2004). Specifically, it grants states “broad power  Case: 16-3469 No. 16‐3469  Document: 41 Filed: 10/06/2017 Pages: 27 9  to prescribe the ‘Times, Places, and Manner of holding Elec‐ tions  for  Senators  and  Representatives,’  which  power  is  matched by state control over the election process for state of‐ fices.” Tashijan v. Republican Party of Conn., 479 U.S. 208, 217  (1986) (quoting U.S. Const. art. I, § 4, cl. 1); see also Wash. St.  Grange v. Wash. St. Republican Party, 552 U.S. 442, 451 (2008).  The Supreme Court has further opined that, in addition to  constitutional  law,  “[c]ommon  sense  ...  compels  the  conclu‐ sion that government must play an active role in structuring  elections.” Burdick v. Takushi, 504 U.S. 428, 433 (1992); see also  Timmons v. Twin Cities Area New Party, 520 U.S. 351, 358 (1997)  (“States  may,  and  inevitably  must,  enact  reasonable  regula‐ tions of parties, elections, and ballots to reduce election‐ and  campaign‐related disorder.”). “[A]s a practical matter, there  must be a substantial regulation of elections if they are to be  fair and honest and if some sort of order, rather than chaos, is  to  accompany  the  democratic  processes.”  Storer  v.  Brown,  415 U.S. 724, 730 (1974); see also Griffin, 385 F.3d at 1130 (“[A]n  unregulated election system would be chaos ….”). As a result,  states  enjoy  “considerable  leeway”  with  respect  to  election  procedures.  Buckley  v.  Am.  Constitutional  Law  Found.,  Inc.,  525 U.S. 182, 191 (1999).    In short, state ballot access laws seek to balance these state  interests with “the right of individuals to associate for the ad‐ vancement of political beliefs, and the right of qualified vot‐ ers, regardless of their political persuasion, to cast their votes  effectively.”  Rednour,  108  F.3d  at  773  (quoting  Williams  v.  Rhodes, 339 U.S. 23, 30 (1968)); see also Perez‐Guzman v. Gracia,  346 F.3d 229, 239 (1st Cir. 2003) (“[A] fine line separates per‐ missible regulation of state election processes from impermis‐ sible  abridgement  of  First  Amendment  rights.  Plotting  that  Case: 16-3469 10  Document: 41 Filed: 10/06/2017 Pages: 27 No. 16‐3469  line calls for a careful reconciliation of competing centrifugal  and  centripetal  forces.”).  Due  to  this  quest  for  equilibrium,  “not all restrictions ... on candidates’ eligibility for the ballot  impose constitutionally‐suspect burdens,” Anderson, 460 U.S.  at 788, and “the mere fact that a State’s system ‘creates barri‐ ers ... tending to limit the field of candidates from which vot‐ ers might choose ... does not of itself compel close scrutiny.’”  Burdick, 504 U.S. at 433 (quoting Bullock v. Carter, 405 U.S. 134,  143 (1972)). Indeed, there is “no ‘litmus‐paper test’ to ‘sepa‐ rate  valid  from  invalid  restrictions.’”  Stone,  750  F.3d  at  681  (quoting Anderson, 460 U.S. at 789). Rather, the Court applies  “a more flexible standard,” Burdick, 504 U.S. at 434, that makes  “a practical assessment of the challenged  scheme’s justifica‐ tions  and  effects.”  Stone,  750  F.3d  at  681.  Specifically,  the  Court  must first consider the character and magnitude  of the asserted injury to the rights protected by  the First and Fourteenth Amendments that the  plaintiff seeks to vindicate. It then must identify  and  evaluate  the  precise  interests  put  forward  by the State as justifications for the burden im‐ posed  by  its  rule.  In  passing  judgment,  the  Court  must  not  only  determine  the  legitimacy  and  strength  of  each  of  those  interests;  it  also  must  consider  the  extent  to  which  those  inter‐ ests make it necessary to burden the plaintiff’s  rights.  Only  after  weighing  all  these  factors  is  the  reviewing  court  in  a  position  to  decide  whether the challenged provision is unconstitu‐ tional.  Case: 16-3469 No. 16‐3469  Document: 41 Filed: 10/06/2017 Pages: 27 11  Anderson,  460  U.S.  at  789;  see  also  Griffin,  385  F.3d  at  1130  (“[T]he constitutional question is whether the restriction and  resulting  exclusion  are  reasonable  given  the  interest  the  re‐ striction serves.”).  “Practically speaking, much of the action takes place at the  first  stage of  Anderson’s  balancing  inquiry.  If  the  burden  on  the plaintiffs’ constitutional rights is ‘severe,’ a state’s regula‐ tion must be narrowly drawn to advance a compelling state  interest.” Stone, 750 F.3d at 681 (quoting Burdick, 504 U.S. at  434). On the other hand, “[i]f the burden is merely ‘reasona‐ ble’ and ‘nondiscriminatory,’” then “the government’s legiti‐ mate  regulatory  interests  will  generally  carry  the  day.”  Id.  (quoting Burdick, 504 U.S. at 434); see also Libertarian Party of  Ill., 2017 WL 4216239, at *3 (“[T]he level of scrutiny depends  on the regulation at issue: the more severely it burdens con‐ stitutional rights, the more rigorous the inquiry into its justi‐ fications.”); Krislov v. Rednour, 226 F.3d 851, 859 (7th Cir. 2000)  (“Laws imposing severe burdens must be narrowly tailored  to serve compelling state interests, but lesser burdens receive  less exacting scrutiny.”).  As  with  the  evaluation  of  ballot  regulations  as  a  whole,  there is no “litmus test for measuring the severity of a burden  that a state law imposes.” Crawford v. Marion Cty. Election Bd.,  553 U.S. 181, 191 (2008). Regardless of how “slight that burden  may appear,” however, “it must be justified by relevant and  legitimate  state  interests  ‘sufficiently  weighty  to  justify  the  limitation.’” Id. (quoting Norman, 502 U.S. at 288–89).    Case: 16-3469 12  Document: 41 Filed: 10/06/2017 Pages: 27 No. 16‐3469  B. The  Illinois  Election  Code’s  5%  signature  require‐ ment,  standing  alone,  does  not  violate  the  First  or  Fourteenth Amendment   With  these  principles  in  mind,  we  may  now  turn  to  the  specific  ballot  regulations  at  issue.  Despite  plaintiffs’  argu‐ ments to the contrary, the 5% signature requirement, standing  alone, does not impose a severe burden on plaintiffs’ consti‐ tutional rights. On multiple occasions, the Supreme Court has  upheld  signature  requirements  equaling  5%  of  the  eligible  voting base. See Norman, 502 U.S. at 282 n.2, 295 (upholding  Illinois election provision requiring certain candidates to ob‐ tain the lesser of 5% of the vote or 25,000 petition signatures);  Am. Party of Tex. v. White, 415 U.S. 767, 789 (1974) (“Demand‐ ing signatures equal in number to 3% or 5% of the vote in the  last election is not invalid on its face ….”); Jenness v. Fortson,  403 U.S. 431, 438 (1971) (“[W]e cannot say that Georgia’s 5%  petition  requirement  violates  the  Constitution.”).  In  light  of  this precedent, this Court has rejected prior arguments that a  5% signature requirement is “severe on its face.” See Rednour,  108 F.3d at 775.   Plaintiffs invoke this Court’s prior characterization of the  5% signature requirement in Jenness as establishing the “outer  limit” of constitutional validity. See Lee v. Keith, 463 F.3d 763,  769 (7th Cir. 2006) (observing that Jenness sets something of an  “outer  limit”  for  signature  requirements).  The  5%  require‐ ment  in  Jenness,  however,  applied  to  all  registered  voters,  a  group much larger than actual voters, the relevant population  here. Compare Jenness, 403 U.S. at 432 (addressing the consti‐ tutionality of Georgia law that required “nominating petition  signed by at least 5% of the number of registered voters at the  last  general  election  for  the  office  in  question”),  with  10  Ill.  Case: 16-3469 No. 16‐3469  Document: 41 Filed: 10/06/2017 Pages: 27 13  Comp. Stat. § 5/10‐2 (requiring signatures from at least “5% of  the number of voters who voted at the next preceding regular  election”).  Thus,  this  case  treads  further  from  the  constitu‐ tional ledge than plaintiffs portray.   Of  course,  sheer  percentages  only  go  so  far.  See  Hall  v.  Simcox, 766 F.2d 1171, 1174 (7th Cir. 1985) (“Granted, numbers  aren’t everything.”). “What is ultimately important is not the  absolute  or  relative  number  of  signatures  required  but  whether a ‘reasonably diligent candidate could be expected to  be able to meet the requirements and gain a place on the bal‐ lot.’”  Stone,  750  F.3d  at  682  (quoting  Bowe  v.  Bd.  of  Election  Comm’rs  of  City  of  Chi.,  614  F.2d  1147,  1152  (7th  Cir.  1980)).  Here,  that  answer  is  yes.  “[B]allot  access  history  is  an  im‐ portant factor in determining whether restrictions impermis‐ sibly burden the freedom of political association ….” Lee, 463  F.3d at 769. It is notable, therefore, that Illinois third party po‐ litical candidates have successfully petitioned at least 5% of  the vote in multiple districts across multiple elections. In 2002,  for example, a Green Party candidate for state representative  successfully petitioned to appear on the general election bal‐ lot in the 115th district. In 2012, the Green Party fielded can‐ didates in both the 5th and 12th congressional districts, and  an independent candidate successfully petitioned in the 13th  congressional  district.  This  serves  as  “powerful  evidence”  that the burden of satisfying the 5% signature requirement is  not severe. See Stone, 750 F.3d at 683.  In both their brief and reply, plaintiffs point to the fact that  the numerical signature requirement for candidates from es‐ tablished parties is “far less” than that required for new par‐ ties. Appellant Br. 17; Appellant Reply 6 (“[T]he two Plaintiff  Green Party candidates each submitted about 3.5 times more  Case: 16-3469 Document: 41 Filed: 10/06/2017 14  Pages: 27 No. 16‐3469  signatures  for  the  General  Election  ballot  …  than  an  estab‐ lished party candidate needs to submit to get on the Primary  Election ballot.”). As this Court has stated previously, how‐ ever, “comparing the petitioning requirements for an ‘estab‐ lished’  party’s  candidate  in  a  primary  election  and  a  ‘new’  party’s candidate in a general election” is to “compare apples  with oranges.” Rednour, 108 F.3d at 776.   Unlike an established party … a new party has  not yet demonstrated a significant modicum of  support.  The  established  party  has  already  jumped the hurdle of demonstrating its public  support by receiving 5% of the vote in the last  [relevant] election. Thus, it is neither irrational  nor  unfair  to  require  a  candidate  from  a  new  party to obtain a greater percentage of petition  signatures to appear on the general election bal‐ lot than a candidate from an established party  for the primary election ballot. The two petition‐ ing requirements contain different percentages  because they are used at two different times for  two different purposes.  Id. Plaintiffs’ argument, therefore, is unavailing.   Because the 5% signature requirement, standing alone, is  not severe, the Court “need only determine whether Illinois  has important interests that sufficiently justify the burden on  [plaintiffs’] rights.” Id. at 775. On this score,   [t]here is surely an important state interest in re‐ quiring some preliminary showing of a signifi‐ cant  modicum  of  support  before  printing  the  name of a political organization’s candidate on  Case: 16-3469 Document: 41 Filed: 10/06/2017 No. 16‐3469  Pages: 27 15  the ballot—the interest, if no other, in avoiding  confusion,  deception,  and  even  frustration  of  the democratic process at the general election.   Munro, 479 U.S. at 193–94 (quoting Jenness, 403 U.S. at 442); see  also Stone, 750 F.3d at 685; Navarro v. Neal, 716 F.3d 425, 431  (7th Cir. 2013); Rednour, 108 F.3d at 775.  Plaintiffs  challenge  the  legitimacy  of  the  state’s  interest  “because there has been no showing that Illinois state repre‐ sentative elections have a history of ballot clutter.” Appellant  Br. 16–17. To the contrary, according to plaintiffs, recent elec‐ tions  in  both  the  118th  and  115th  districts  have  shown  “a  dearth  of  candidates.”  Id.  at  16.3  The  Supreme  Court,  how‐ ever,  has  “never  required  a  State  to  make  a  particularized  showing  of  the  existence  of  voter  confusion,  ballot  over‐ crowding, or the presence of frivolous candidacies prior to the  imposition of reasonable restrictions on ballot access.” Munro,  479 U.S. at 194–95. “If courts were to require that government  defendants marshal evidence to prove actual voter confusion,  such a requirement would ‘necessitate that a State’s political  system  sustain  some  level  of  damage  before  the  legislature  could take correct action.’” Navarro, 716 F.3d at 432 (quoting  Munro, 479 U.S. at 195). The Court has instead endorsed a pol‐ icy that permits state legislatures “to respond to potential de‐ ficiencies  in  the  electoral  process  with  foresight  rather  than  reactively.” Munro, 479 U.S. at 195. Thus, the mere “specula‐                                                   3 Plaintiffs allege that, over the five previous general elections, the av‐ erage number of state representative candidates on the ballot in the 118th  district was 1.5, while the average number of state representative candi‐ dates on the ballot in the 115th district was 2.25.  Case: 16-3469 Document: 41 16  Filed: 10/06/2017 Pages: 27 No. 16‐3469  tive  concern  that  altering  the  challenged  signature  require‐ ment  would  lead  to  a  large  number  of  frivolous  candidates  qualifying for the ballot and, consequently, voter confusion is  sufficient.” Navarro, 716 F.3d at 432. Plaintiffs’ argument ac‐ cordingly fails.   In  sum,  Illinois’s  5%  signature  requirement,  standing  alone, does not violate the First or Fourteenth Amendment.   C. The  Illinois  Election  Code’s  notarization  require‐ ment,  standing  alone,  does  not  violate  the  First  Amendment   Illinois’s  notarization  requirement,  standing  alone,  also  does not impose a severe burden on plaintiffs’ constitutional  rights.4 Plaintiffs argue that notarizing petition sheets “[are]                                                    4  Plaintiffs’  position  on  this  particular  issue  is  unclear.  On  the  one  hand, they state that they “do not take the position that the notarization  requirement, of itself, imposes an unconstitutional burden on their right  to  free  speech  and  association,  and  to  equal  protection  under  the  law.”  Appellant Br. 26; see also Appellant Reply 9 (“[W]hile the notarization re‐ quirement  …  imposes  a  substantial  barrier  upon  minority‐party  candi‐ dates and does not materially support the state’s interest in avoiding bal‐ lot confusion and overcrowding, this barrier, of itself, does not rise to the  level of being unconstitutional. Rather, it is the totality or combined impact  of several such burdens, the notarization requirement included, that ren‐ ders the overall ballot … access regime in Illinois unconstitutional.”) (em‐ phasis added) (citations omitted). At the same time, their statement of the  issues presented on appeal includes, “II. Is the State’s notarization require‐ ment for new political party nomination papers an unreasonable burden  on  ballot  access?”  Appellant  Br.  1.  Plaintiffs  list  this  issue  separate  and  apart from, “III. Is the cumulative effect of the State’s ballot access require‐ ments for new parties an unconstitutional burden on Plaintiffs’ rights?”  Id. Moreover, plaintiffs state that Issue II on appeal corresponds to Count  I of their Amended Complaint, which presents a stand‐alone challenge to  Case: 16-3469 Document: 41 No. 16‐3469  Filed: 10/06/2017 Pages: 27 17  an  extra  step”  to  the  nomination  process  requiring  “addi‐ tional time and effort” that “could have been spent collecting  signatures.” Appellant Br. 5–6. Additionally, plaintiffs claim  that, because of the notarization requirement, some individu‐ als refused to circulate petitions in the first place. Id. at 5.   The Supreme Court has previously upheld a notarization  requirement in another state, although admittedly, the Court  did  not  assess  the  condition  in  depth.  In  American  Party  of  Texas v. White, the Texas Election Code required candidates of  parties that either polled less than 2% of the total gubernato‐ rial vote in the preceding general election or did not nominate  a  candidate  for  governor  to  pursue  ballot  qualification  via  precinct nominating conventions. 415 U.S. at 774. These nom‐ inating conventions required participation from at least 1% of  the total vote cast for governor at the last preceding election  (in 1972, this number equaled approximately 22,000 electors).  Id. at 776. If the party did not obtain the requisite 1% conven‐ tion participation, supplemental petitions could be circulated  for signature to make up the difference. Id. The Election Code,  however, mandated that each petition signatory be adminis‐ tered and sign an oath that he or she was a qualified voter and  had not participated in any other party’s nominating or qual‐ ification proceedings. Id. The Election Code further mandated  that the oath be notarized. Id.   A group of minority political parties, their candidates, and  supporting voters contested this and other aspects of Texas’  election scheme. Id. at 770. Rejecting the challenge, the District                                                    the notarization requirement. Given the ambiguity, and in the interest of  completeness, the Court addresses the issue.  Case: 16-3469 18  Document: 41 Filed: 10/06/2017 Pages: 27 No. 16‐3469  Court for the Western District of Texas noted that the nota‐ rization requirement served “a compelling interest to insure  that  participants  in  one  party’s  nominating  process  do  not  participate  in  another’s.”  Raza  Unida  Party  v.  Bullock,  349  F.  Supp. 1272, 1280 (W.D. Tex. 1972), aff’d in part, vacated in part  sub  nom.  Am.  Party  of  Tex.,  415  U.S.  767  (1974).  The  district  court further stated that there was “apparently no workable  alternative … if the state is to be able to enforce its criminal  penalties against cross‐over voting and apprize the voters of  these possible penalties.” Id. “Given the state’s interest in in‐ suring that different candidates for the same office are sup‐ ported by different voters,” the court upheld the notarization  requirement “for want of a feasible alternative.” Id.   On  appeal,  the  Supreme  Court  stated  that  it  was  “in  no  position to disagree,” noting that the plaintiffs made “little or  no effort” to demonstrate the notarization requirement’s im‐ practicability  “or that  it [was] unusually burdensome.” Am.  Party of Tex., 415 U.S. at 787; see also Howlette v. City of Rich‐ mond, Va., 580 F.2d 704, 705 (4th Cir. 1978) (per curiam) (up‐ holding  constitutionality  of  provision  of  the  charter  of  the  City  of  Richmond  requiring  each  signature  of  a  qualified  voter  on  a  petition  for  a  referendum  to  be  verified  before  a  notary).  More recently, at least one circuit court of appeals has dis‐ tinguished  American Party of Texas and struck down a  nota‐ rization requirement. See Perez‐Guzman, 346 F.3d 229. In Perez‐ Guzman,  Puerto  Rican  organizations  seeking  recognition  as  political  parties  were  required  to  gather  approximately  100,000 endorsing petitions, each signed by a registered voter  and sworn to before a notary public. Id. at 230. In Puerto Rico,  however, only lawyers could become notaries, and there were  Case: 16-3469 No. 16‐3469  Document: 41 Filed: 10/06/2017 Pages: 27 19  fewer  than  8,000  notaries  in  the  entire  commonwealth.  Id.  Moreover, notarial services did “not come cheap”; the district  court  found  that  notarizing  100,000  signatures  cost  at  least  $1,500,000. Id. at 230, 233.   On  appeal,  the  First  Circuit  noted  that  the  rule  that  each  signature be separately notarized “limit[ed] the efficacy of pe‐ tition circulators” since the circulators could not “seal the deal  then and there.” Id. at 239. Rather, the “final exchange in the  interactive communication—the voter’s official endorsement  of  the  fledgling  party—[could  not]  occur  unless  and  until  a  notary [was] present.” Id. This “triangulation” meant that “ei‐ ther the voter must visit the notary’s office or the notary must  take to the field.” Id. at 239–40.  The court further recognized that this restriction was “ag‐ gravated” because the limitation of notarial status to licensed  attorneys “erecte[d] a high barrier to entry and virtually en‐ sure[d] that the supply of notaries [would] remain inelastic.”  Id. at 240. Given the number of lawyers in the commonwealth,  “the  ratio  of  notaries  to  voters  [was]  quite  small.”  Id.  This  “short supply,” further combined with the high financial cost  for notarization, made the task of registering a new political  party “one of daunting proportions.” Id. The court held, there‐ fore, that the lawyer‐notarization requirement imposed a se‐ vere restriction on ballot access. Id.   Here, plaintiffs acknowledge that the restrictions found in  Perez‐Guzman presented “obstacles more burdensome” than  those faced here. Appellant Br. 20. Nevertheless, they main‐ tain  that  the  hardship  imposed  by  Illinois’s  notarization  re‐ quirement  remains  substantial.  As  the  district  court  noted,  however, “a number of mitigating circumstances” place Illi‐ nois’s notarization requirement below the “severe” end of the  Case: 16-3469 Document: 41 Filed: 10/06/2017 20  Pages: 27 No. 16‐3469  burden spectrum. See Tripp v. Smart, No. 3:14‐cv‐890, 2016 WL  4379876,  at  *5  (S.D.  Ill.  Aug.  17,  2016).  First,  unlike  the  re‐ striction in Perez‐Guzman, which required that each signature  be separately notarized, here, the Illinois Election Code only  mandates notarization of the circulator’s verification on each  petition sheet. This distinction, which eliminates the “triangu‐ lation” effect criticized by the First Circuit, see Perez‐Guzman,  346 F.3d at 239, is far from de minimis. The ISBE’s standardized  petition  form  (SBE  No.  P‐8)  provides  for  ten  signatures  per  page,  which,  if  permitted  in  Perez‐Guzman,  would  have  re‐ duced Puerto Rico’s notarization requirement by 90%.   Additionally, the ISBE’s standardized form may be modi‐ fied, and the Illinois Election Code does not explicitly limit the  number  of  signatures  per  petition  page.  This  freedom,  of  course, has practical limits; as plaintiffs point out, each peti‐ tion sheet must allow enough space for each voter to provide  an identifiable signature and address, as well as room for the  name of the candidate, the circulator’s name and address, the  circulator’s verification, and the notary’s seal and signature.  Nonetheless,  plaintiffs  concede  that,  even  with  these  re‐ strictions, each petition form reasonably allows for “as many  as 20 signatures per page.” Appellant Br. 21.5 This would have  reduced  the  notarization  requirement  demanded  in  Perez‐ Guzman by 95%. Applied here, Tripp and Shepherd each re‐ quired as few as 120 and 121 notarized petition sheets, respec‐ tively.  This  is  a far cry from the notarizations  demanded  in  Perez‐Guzman.                                                    5 In fact, the Libertarian Party utilized petition signature sheets con‐ taining twenty signatures during the 2014 election.   Case: 16-3469 Document: 41 Filed: 10/06/2017 No. 16‐3469  Pages: 27 21  Also unlike Perez‐Guzman, there are no major limitations  on who can become a notary in Illinois, and the time and ex‐ pense necessary “is not extreme.” Tripp, 2016 WL 4379876, at  *5. An applicant   must be citizen of the United States or an alien  lawfully admitted for permanent residence, be  a resident of the State of Illinois for at least 30  days, be at least 18 years of age, be able to read  and  write  the  English  language,  have  not  been convicted of a felony, and have not had  a  notary  commission  revoked  during  the  past  10  years.  An  applicant  must  complete  the application form provided by the Secre‐ tary of State and must obtain a notary bond  valued  at  $5,000  from  a  bonding  or  surety  company.  Notary  Services  Index,  Office  of  the  Ill.  Sec’y  of  St.,‐ dex/notary/home.html (last visited Oct. 6, 2017); see also 5  Ill. Comp. Stat. § 312/2‐102. Indeed, the Illinois Green Party  Chairman was himself a notary, and the Green Party threw  multiple  “notarization  gatherings”  during  the  2014  election  cycle to assist circulators in the notarization process.  Finally, again in contrast to Perez‐Guzman, the parties here  both acknowledge that the 118th and 115th districts each con‐ tain a population center (Carbondale) that offers free notary  services.   In  sum,  although  Illinois’s  notarization  requirement  cer‐ tainly imposes some logistical burden on plaintiffs’ ballot ac‐ cess rights, it cannot be fairly characterized as “severe.” Thus,  Case: 16-3469 22  Document: 41 Filed: 10/06/2017 Pages: 27 No. 16‐3469  the requirement need only “be justified by relevant and legit‐ imate state interests ‘sufficiently weighty to justify the limita‐ tion.’” Crawford, 553 U.S. at 191 (quoting Norman, 502 U.S. at  288–89).  Although  the  district  court  acknowledged  that  this  presents  “a  closer  question”  than  the  5%  signature  require‐ ment,  it correctly deemed that  the notarization requirement  was supported by a “legitimate need” to protect the integrity  of the electoral process. Tripp, 2016 WL 4379876, at *7; see also  Welch v. Johnson, 588 N.E.2d 1119, 1126 (Ill. 1992) (“[T]he pro‐ visions of the Election Code are designed to protect the integ‐ rity of the electoral process.”).  This Court has previously noted that Illinois is a state “no‐ torious for election fraud.” Nader, 385 F.3d at 733; Griffin, 385  F.3d  at  1130–31  (“Voting  fraud  is  a  serious  problem  in  U.S.  elections generally and one with a particularly gamey history  in Illinois  ….”). Notarization ensures that circulators can be  easily identified,  questioned,  and potentially prosecuted for  perjury. See Sakonyi v. Lindsey, 634 N.E.2d 444, 447 (Ill. App.  Ct. 1994) (“It is assumed by her sworn statement that the cir‐ culator  is  subjecting  herself  to  possible  perjury  prosecution.  Thus,  the  circulator’s  affidavit  requirement  is  considered  a  meaningful  and  realistic  method  of  eliminating  fraudulent  signatures  and  protecting  the  integrity  of  the  political  pro‐ cess.”).  As  the  district  court  noted,  “[t]he  need  to  prosecute  election  fraud  is  a  legitimate  interest.”  Tripp,  2016  WL  4379876, at *7; see also Buckley, 525 U.S. at 196 (recognizing the  state’s  “strong  interest  in  policing  lawbreakers  among  peti‐ tion circulators”).   Plaintiffs  contend  that  lesser  restrictions  could  equally  combat circulator fraud. Plaintiffs, for example, propose that  Case: 16-3469 No. 16‐3469  Document: 41 Filed: 10/06/2017 Pages: 27 23  circulators sign non‐notarized verifications, like those permit‐ ted  under  the  Illinois  Code  of  Civil  Procedure.  See  735  Ill.  Comp. Stat. § 5/1‐109 (allowing verification under penalty of  perjury  to  serve  as  an  acceptable  substitute  whenever  the  Code of Civil Procedure requires a document to be “sworn to  or verified under oath”). The district court rejected this pro‐ posal, finding that such verifications could still be submitted  “without  pain  of  an  identification  check,  and  thus  provide  less of a chance for law enforcement authorities to trace down  the true origin of fraud.” Tripp, 2016 WL 4379876, at *7. Plain‐ tiffs also recommend allowing circulators to submit one nota‐ rized  verification  for  all  of  their  petition  sheets  rather  than  mandating a notarized affidavit at the bottom of each signa‐ ture  page.  The  district  court  shunned  this  proposal  as  well  since “there would be no assurance” that sheets lacking indi‐ vidual notarization were not inserted “after the fact.” Id.   Ultimately, this Court need not enter the policy fray. Be‐ cause the notarization requirement does not impose a severe  burden, it need not be narrowly tailored. Krislov, 226 F.3d at  859.  Although  “courts  may  sometimes  talk  the  language  of  least drastic means[,] … they only strike down [non‐severe]  ballot‐access  regulations  that  are  unreasonable.”  Hall,  766  F.2d at 1174. “Of course the existence of a less restrictive alter‐ native  may  be  relevant  to  an  assessment  of  reasonableness;  one way in which a requirement may be unreasonable is that  it is unnecessary in light of another requirement that could be  imposed instead.” Id. Nevertheless, as stated below, this case  does not present “the kind of far‐afield restriction that … sug‐ gest[s] that Illinois is behaving unreasonably in dealing with  the problem of circulator fraud.” Tripp, 2016 WL 4379876, at  *8.   Case: 16-3469 24  Document: 41 Filed: 10/06/2017 Pages: 27 No. 16‐3469  D. The Illinois Election Code’s signature and notariza‐ tion requirements, even when considered in conjunc‐ tion with the ninety‐day petitioning window and ge‐ ographic layouts of the 118th and 115th districts, do  not violate the First or Fourteenth Amendment   Finally, plaintiffs argue that the 5% signature requirement,  notarization  requirement,  ninety‐day  petitioning  window,  and 2011 redistricting of the 118th and 115th district bounda‐ ries,  when  considered  cumulatively,  create  an  unconstitutional  legislative  scheme.  To  be  sure,  “[r]estrictions  on  candidacy  must  …  be  considered  together  rather  than  separately,”  Nader, 385 F.3d at 735, and a regulatory scheme “must be con‐ sidered in its entirety.” Hall, 766 F.2d at 1174.  The  addition  of  the  ninety‐day  petitioning  window  and  geographic layout of the districts at issue, however, does not  dramatically tilt the constitutional scales. Regarding the for‐ mer, Tripp was required to obtain 2,399 petition signatures in  order  to  appear  on  the  ballot;  Shepherd,  2,407  signatures.  Spread over the ninety‐day petitioning window, each candi‐ date needed to obtain only twenty‐seven signatures a day. In  her  attempt  to  reach  the  signature  goal,  Tripp  employed  thirty‐four  separate  circulators;  Shepherd  utilized  thirty.  If  one  divides  the  signature  requirement  for  each  candidate  evenly across circulators, then each of Tripp’s circulators was  responsible for obtaining only seventy‐one signatures during  the  mandated  time  period;  Shepherd’s  circulators  each  re‐ quired eighty‐one. This means that, spread across the ninety‐ day  petitioning  window,  Tripp  and  Shepherd’s  circulators  each needed to average less than one signature per day in or‐ der to meet their required thresholds. Even in the rural set‐ tings of the 118th and 115th districts, such a burden cannot be  Case: 16-3469 No. 16‐3469  Document: 41 Filed: 10/06/2017 Pages: 27 25  deemed severe. See Crawford, 553 U.S. at 205 (Scalia, J., concur‐ ring) (“Ordinary and widespread burdens, such as those re‐ quiring ‘nominal effort’ of everyone, are not severe.”). Indeed,  both this Court and the Supreme Court have found more on‐ erous  signature  timelines  permissible.  See,  e.g.,  Am.  Party  of  Tex., 415 U.S. at 786–87 (fifty‐five days to collect 22,000 signa‐ tures); Stone, 750 F.3d at 684 (ninety days to collect 12,500 sig‐ natures); Nader, 385 F.3d at 736 (ninety days to collect 25,000  signatures).   The impact of the ninety‐day petitioning window on the  notarization requirement is even less pronounced. Although  each circulator must notarize each of their petition signature  sheets,  nothing  prevents  a  circulator  from  notarizing  all  of  their sheets at the same time, before the same notary. Given  the scope of Illinois’s notarial regulatory scheme, this can be  reasonably accomplished within the confines of the petition‐ ing window.  Regarding  the  layout  of  the  118th  and  115th  districts,  plaintiffs focus heavily upon their “extraordinarily large” ge‐ ographic size. Appellant Br. 17. The distance covered by the  districts,  they  argue,  renders  the  state’s  ballot  access  re‐ strictions  overly  burdensome.  Plaintiffs’  emphasis  on  mere  mileage, however, is misplaced. For one, plaintiffs overstate  the relative size of the districts at issue. The 118th and 115th  districts are not even the largest in Illinois (they rank fifth and  twelfth, respectively), and they pale in comparison to repre‐ sentative districts found in other parts of the United States.   The  118th  and  115th  districts  cover  approximately  2,808  and 1,810 square miles, with population densities of 38.72 and  60.07 people per square mile, respectively. See State Legislative  Districts by Urban/Rural Population and Land Area, U.S. Census  Case: 16-3469 Document: 41 26  Filed: 10/06/2017 Pages: 27 No. 16‐3469  Bureau,‐ data/data/sld_state.html (last visited Oct. 6, 2017). In contrast,  South  Dakota’s  27th  representative  district  measures  8,076  square miles, with a population density of 2.79. Id. Utah’s 73rd  representative district covers 21,463 square miles (over seven  and a half times the size of the 118th district and nearly twelve  times the size of the 115th), with a population density of only  1.72  (95.56%  smaller  than  the  118th  district  and  97.14%  smaller than the 115th). Id.   Moreover, “[t]he length of time it takes to cover [distance]  depends on road and traffic conditions that vary dramatically  across the state.” Griffin, 385 F.3d at 1132. The time needed to  traverse  Illinois’s  7.76  square  mile  26th  district—which  in‐ cludes much of traffic‐heavy Chicago—as opposed to the ru‐ ral 118th or 115th districts, therefore, is not as stark as plain‐ tiffs portend.   Nor are plaintiffs unfairly hindered by the 2011 redistrict‐ ing of population centers across district boundaries.6 For one,  even  after  redistricting,  both  the  118th  and  115th  districts  boast  population  centers  that  far  exceed  the  number  of  re‐ quired petition signatures. Harrisburg, for example, still falls  entirely within the 118th district and contains approximately  9,000 residents, more than three and a half times the number                                                    6 Plaintiffs make a cursory claim that the new district boundaries were  drawn with the specific intent to dilute the influence of third parties. See  Appellant Br. 17 (“[A] reasonable inference can and should be drawn that  at least some of this was intentional on the part of the legislature when it  redrew district boundaries in 2010.”). The thrust of plaintiffs’ complaint,  however, involves ballot access, not political gerrymandering. Plaintiffs’  assertions  of  the  latter  are  both  underdeveloped  in  their  pleadings  and  wholly unsupported by the record.   Case: 16-3469 Document: 41 Filed: 10/06/2017 No. 16‐3469  Pages: 27 27  of petition signatures Tripp was required to obtain. See 2010  Census  Interactive  Population  Search,  U.S.  Census  Bureau,  (last  visited  Oct.  6,  2017).  Similarly,  Murphysboro  falls  en‐ tirely in  the 115th district and contains approximately 7,970  residents, almost three and a quarter times the number of pe‐ tition signatures Shepherd was required to obtain. See id. This  says nothing of Carbondale and its 25,902 residents that fall  partially into both districts. See id.   Finally,  plaintiffs  contest  that  the  division  of  population  centers  “caused  confusion  among  registered  voters  in  those  areas” as to their proper district, thus necessitating additional  time to ascertain eligible petition signatories. Appellant Br. 17.  However, such confusion—which impacts all political parties  and generally follows every redistricting that results from the  decennial  census—is  a  necessary  side  effect  of  an  electoral  scheme that must evolve to fit the ever‐changing footprint of  the nation’s citizenry. It does not, therefore, form the basis of  a viable constitutional challenge.7    III. Conclusion  For the foregoing reasons, we AFFIRM the judgment of the  district court.                                                    7 As a final aside, plaintiffs claim that their signature‐gathering efforts  were hindered by “double‐petitioning,” where circulators presented vot‐ ers with both the Illinois Green Party’s nominating petitions for statewide  and local candidates. Plaintiffs assert that, as a result, circulators were re‐ quired to spend more time with each potential signatory, and that some  signatories did not have time to sign both petitions. Such negative conse‐ quences, however, are the result of the Green Party’s own campaign prac‐ tices, not Illinois’s ballot access scheme. They accordingly have no bearing  on the Court’s constitutional analysis. 

Disclaimer: Justia Dockets & Filings provides public litigation records from the federal appellate and district courts. These filings and docket sheets should not be considered findings of fact or liability, nor do they necessarily reflect the view of Justia.

Why Is My Information Online?