Patrick Harlan, et al v. Charles Scholz, et al

Filing

Filed opinion of the court by Chief Judge Wood. The preliminary injunction entered by the district court on September 27, 2016, is hereby VACATED and the case is REMANDED to the district court for further proceedings consistent with the opinion. Diane P. Wood, Chief Judge; Kenneth F. Ripple, Circuit Judge and Ilana Diamond Rovner, Circuit Judge. [6859108-1] [6859108] [16-3547, 16-3597]

Case: 16-3547

Document: 57

Filed: 08/04/2017

Pages: 14

In the

United States Court of Appeals
For the Seventh Circuit
____________________ 
Nos. 16‐3547 & 16‐3597 
PATRICK  HARLAN  and  CRAWFORD  COUNTY  REPUBLICAN 
CENTRAL COMMITTEE, 
Plaintiffs‐Appellees, 
v. 
CHARLES  W.  SCHOLZ,  Chairman,  Illinois  State  Board  of 
Elections, et al., 
Defendants‐Appellants, 

and 

DAVID D. ORR, Cook County Clerk, 
Intervening Defendant‐Appellant. 
____________________ 
Appeals from the United States District Court for the 
Northern District of Illinois, Eastern Division. 
No. 16 C 7832 — Samuel Der‐Yeghiayan, Judge. 

____________________ 
ARGUED MAY 30, 2017 — DECIDED AUGUST 4, 2017 
____________________ 
Before WOOD, Chief Judge, and RIPPLE and ROVNER, Circuit 
Judges. 

Case: 16-3547

Document: 57

Filed: 08/04/2017

2 

Pages: 14

Nos. 16‐3547 & 16‐3597 

WOOD, Chief Judge. This is a case of wait‐and‐hurry‐up, ra‐
ther  than  its  more  familiar  cousin,  hurry‐up‐and‐wait.  With 
just two and a half months before the November 2016 general 
election, Patrick Harlan, the Republican Party’s candidate for 
an Illinois congressional seat, and the Crawford County (IL) 
Republican  Central  Committee,  filed  this  lawsuit  and 
promptly sought a preliminary injunction against the imple‐
mentation of a state law that allows voters to register and vote 
on Election Day itself. Generally speaking, the law gives more 
options for same‐day registration and voting for residents of 
counties with populations of 100,000 or more than it does for 
those who live in smaller counties. The plaintiffs contended 
that the difference violated their rights under the Fourteenth 
Amendment’s  Equal  Protection  Clause.  The  district  court 
agreed  with  them  and  issued  the  injunction;  this  court 
granted a stay of that injunction. We now vacate the prelimi‐
nary injunction altogether. 
I 
The  law  that  inspired  this  litigation  is  one  in  a  series  of 
measures the Illinois General Assembly has enacted in recent 
years to facilitate the process of voting for the state’s citizens. 
Traditionally,  Illinois’s  deadline  for  registering  to  vote  was 
28 days before the election in question. 10 ILCS 5/5‐5. Over the 
years, the General Assembly added such options as early vot‐
ing and an extended registration “grace period,” and in 2014 
it experimented with a pilot program for election‐day regis‐
tration. See P.A. 98‐691. On January 12, 2015, the legislature 
enacted P.A. 98‐1171, which took effect on June 1 of that year; 
the  new  law  again  expanded  voting  opportunities.  It  ex‐
tended  the  registration  grace  period,  which  previously  had 

Case: 16-3547

Document: 57

Filed: 08/04/2017

Pages: 14

Nos. 16‐3547 & 16‐3597 

3

ended on the third day before an election, to include Election 
Day, resulting in the following system: 
During  this  grace  period  [within  28  days  of  the  elec‐
tion], an unregistered qualified elector may register to 
vote,  and  a  registered  voter  may  submit  a  change  of 
address form, in person at the office of the election au‐
thority, at a permanent polling place established under 
section 19A‐10, at any other early voting site beginning 
15 days prior to the election, at a polling place on election 
day, or at a voter registration location specifically de‐
signed for this purpose by the election authority. 
10 ILCS 5/4‐50, ¶ 1 (emphasis added). The law also permits 
the voter to cast his or her ballot at the place of registration, 
even if that is not the person’s normal precinct. Id. ¶ 2. 
Recognizing that this expansion of options might be a bur‐
den on smaller counties, the legislature added an opt‐out pro‐
vision for counties with populations under 100,000 (“smaller 
counties”). See 10 ILCS 5/4‐50, ¶ 5. Elections in Illinois are ad‐
ministered by county clerks, and in some cities, by Boards of 
Election Commissioners; the State Board of Elections super‐
vises  the  overall  process.  10  ILCS  5/1A‐8(12).  If  the  county 
maintains an electronic version of the paper pollbook (called 
an “e‐pollbook”), the 2015 law requires it to offer election‐day 
registration at all precinct polling places no matter what the 
county’s size. Smaller counties that do not have e‐pollbooks 
are  not  required  under  the  legislation  to  offer  election‐day 
registration at all polling places, although they may include 
that option if they wish. But even if they opt not to do so, they 
must  still  offer  election‐day  registration  at  “the  election  au‐
thority’s  main  office,”  as  well  as  at  “a  polling  place  in  each 

Case: 16-3547

4 

Document: 57

Filed: 08/04/2017

Pages: 14

Nos. 16‐3547 & 16‐3597 

municipality where 20% or more of the county’s residents re‐
side if the election authority’s main office is not located in that 
municipality.” 10 ILCS 5/4‐50, ¶ 5(i) and (ii). The election au‐
thority may also establish other grace periods and voting sites 
on election days, so long as it gives proper notice of its action. 
Id. ¶ 5. 
Illinois  has  102  counties.  Twenty  of  those  counties  have 
populations of 100,000 or more; those 20 counties are home to 
approximately 84% of the state’s residents. See Illinois Popu‐
lation  Estimates by County, UNITED  STATES  CENSUS  BUREAU, 
https://factfinder.census.gov/bkmk/table/  1.0/en/PEP/  2016/
PEPANNRES/0400000US17|0400000US17.05000. In addition, 
Grundy County, Brown County, Stark County, and the city of 
Danville offered election‐day registration for the 2016 general 
election. In total, therefore, nearly 85% of the state’s popula‐
tion had access to this convenience, not counting those living 
in smaller counties whose regular polling place was the elec‐
tion authority’s main office or at the designated location in a 
city with more than 20% of the county’s population. 
Plaintiff Patrick Harlan was, at the time this suit was filed, 
the  Republican  candidate  for  the  United  States  House  of 
Representatives  for  Illinois’s  17th  Congressional  District, 
which  lies  along  the  state’s  western  border.  The  Crawford 
County  Republican  Central  Committee,  which  is  also  a 
plaintiff, is located in the 15th District, in southeastern Illinois. 
We  refer  to  them  collectively  as  “Harlan,”  as  there  is  no 
material difference in the arguments they are advancing. On 
August 4, 2016—more  than  18  months  after  P.A.  98‐1171 
became  law,  about  four  and  a  half  months  after  the 
March 2016 primary (which was administered in accordance 
with  P.A.  98‐1171),  and  only  96  days  before  the  general 

Case: 16-3547

Document: 57

Nos. 16‐3547 & 16‐3597 

Filed: 08/04/2017

Pages: 14

5

election—Harlan filed this action. He contended that P.A. 98‐
1171, codified at 10 ILCS 5/4‐50, violates the Equal Protection 
Clause  of  the  Fourteenth  Amendment  to  the  U.S. 
Constitution,  because  (as  he  sees  it)  the  law  disadvantages 
voters in smaller counties that do not have e‐pollbooks, and 
thus comparatively boosts Democratic voter turnout. 
On August 9, Harlan moved for a preliminary injunction 
barring  election  officials  throughout  the  state  from 
implementing the Election‐Day registration system. The time 
for waiting apparently had expired; Harlan wanted the court 
to  hurry.  His  motion  argued  that  the  law  needed  to  be 
enjoined immediately so that no county would offer precinct‐
level registration in the upcoming November election, but he 
placed no time limit on the requested injunction. In support 
of  his  request,  he  offered  only  the  opinion  of  M.V.  Hood,  a 
political scientist at the University of Georgia. Hood reported 
that Illinois is the only state that uses this two‐tiered system. 
He  also  said  that  research  shows  that  Election‐Day 
registration has a positive effect on turnout; that the positive 
effect is not consistent across all age and residential groups; 
and  that  it  is  “quite  possible”  that  Democratic  candidates 
would  be  disproportionately  benefited.  Conspicuously 
absent  from  his  report  was  data  about  eligible  but  not 
registered  voters,  their  party  affiliation,  the  distribution  of 
those  potential  voters  across  large‐  and  small‐  population 
counties, or some quantification or description of the burden 
(such  as  the  distance)  created  by  the  tiered  system.  Harlan 
provided no other support—not even a single affidavit from 
a would‐be voter. 
The  district  court  granted  the  requested  relief  on 
September 27,  2016. The  preliminary  injunction ordered the 

Case: 16-3547

Document: 57

Filed: 08/04/2017

6 

Pages: 14

Nos. 16‐3547 & 16‐3597 

election authorities in all 102 counties not to implement the 
Election‐Day registration option at precinct polling places. It 
contained  no  language  limiting  it  to  the  2016  election. 
Defendants—the  Chairman  of  the  Illinois  State  Board  of 
Elections,  the  other  members  of  the  Board,  and  the  Cook 
County Clerk (who had intervened)—filed a notice of appeal 
that  day,  and  also  asked  the  district  court  to  stay  the 
preliminary  injunction  pursuant  to  Federal  Rule  of  Civil 
Procedure 62(c). (We refer to the defendants collectively as the 
Election Officials.) The district court denied their motion on 
September 29; they renewed it in this court, and we granted 
the stay on October 4. We also denied expedited briefing and 
consolidated the appeals from the state officials (No. 16‐3547) 
and the intervenor‐defendant (No. 16‐3597). 
II 
We heard oral argument in these appeals on May 30, 2017, 
more  than  five  months  after  the  2016  general  election.  That 
naturally  raises  the  question  whether  the  case  is  moot:  the 
election for the 17th Congressional District in which Harlan 
was running is over, the Democratic candidate (Cheri Bustos) 
won decisively, and the primaries for the 2018 congressional 
races  will  not  take  place  until  next  year.  By  that  time,  the 
counties encompassed within the 15th and 17th Districts may 
have electronic pollbooks, eliminating any concern that voters 
(Republican  or  otherwise)  in  those  areas  lack  some 
registration and voting options. Harlan takes the position that 
the case was indeed rendered moot by the occurrence of the 
November  8,  2016,  general  election.  The  Election  Officials 
point out that the preliminary injunction was not set to end 
following that election, nor did the district court’s order self‐
destruct  at  that  point.  Indeed,  although  the  district  court’s 

Case: 16-3547

Document: 57

Nos. 16‐3547 & 16‐3597 

Filed: 08/04/2017

Pages: 14

7

opinion  referred  to  the  then‐upcoming  election,  it  also 
discussed  the  law’s  ramifications  on  elections  generally—a 
topic  in  which  the  Crawford  County  Republican  Central 
Committee is undoubtedly interested. Although Harlan says 
that we should read a termination date into the district court’s 
injunction, we are wary of doing so. Such an action would be 
inconsistent  with  Federal  Rule  of  Civil  Procedure  65(d), 
which requires all injunctions to be self‐contained documents. 
We think it best to take the injunction at face value and on that 
basis determine what, if anything, is left of this case. 
In order to obtain a preliminary injunction, a plaintiff must 
show three things: (1) without such relief, he will suffer irrep‐
arable harm before his claim is finally resolved; (2) he has no 
adequate  remedy  at  law;  and  (3)  he  has  some  likelihood  of 
success on the merits. Girl Scouts of Manitou Council, Inc. v. Girl 
Scouts of U.S. of Am., Inc., 549 F.3d 1079, 1086 (7th Cir. 2008). If 
the plaintiff can do that much, the court must then weigh the 
harm the plaintiff will suffer without an injunction against the 
harm the defendant will suffer with one. Ty, Inc. v. Jones Grp., 
Inc.,  237  F.3d  891,  895  (7th  Cir.  2001).  In  addition,  the  court 
must ask whether the preliminary injunction is in the public 
interest. Jones v. Markiewicz‐Qualkinbush, 842 F.3d 1053, 1058 
(7th Cir. 2016). This type of relief must not lightly be granted: 
the movant bears the burden of showing that it is warranted. 
Mazurek  v.  Armstrong,  520  U.S.  968,  972  (1997).  On  appeal, 
however, we ask only whether the district court’s decision to 
grant or deny a preliminary injunction represented an abuse 
of discretion. Lawson Prods., Inc. v. Avnet, Inc., 782 F.2d 1429, 
1437 (7th Cir. 1986). 

Case: 16-3547

8 

Document: 57

Filed: 08/04/2017

Pages: 14

Nos. 16‐3547 & 16‐3597 

Taking the basic criteria in order, we look first at Harlan’s 
showing of harm. His case rests exclusively on Hood’s testi‐
mony,  which  we  summarized  earlier.  We  conclude  that  his 
opinion  comes  nowhere  close  to  demonstrating  that  Illinois 
voters  would  suffer  any  harm  at  all—let  alone  irreparable 
harm—under the system set up by P.A. 98‐1171. Hood’s re‐
port  barely  considered  the  effect  of  the  statute  against  the 
backdrop of the rest of Illinois’s electoral system. At best, it 
gave a 30,000‐foot view of some academic research and a table 
of votes for the candidates of each major party in statewide 
races  in  small  and  large  counties.  The  district  court  did  not 
explain how that data related to the question before it. 
Relying on a report from political scientists Roger Lorocca 
and John S. Klemanski, Hood admitted that political science 
research  generally  concludes  that  Election‐Day  registration 
has a positive effect on voter turnout. The same report indi‐
cated that “positive turnout effect … is less consistent across 
age  and  residential  groupings”  when  centralized  Election‐
Day  registration  is  used.  Hood  never  said,  however,  which 
groups of voters—older, younger, rural, urban, ethnic, etc.—
are statistically more or less likely to benefit from the same‐
day option. Hood also provided no information on the ques‐
tion  whether  Election‐Day  registration  in  Illinois’s  20  more 
heavily  populated  counties  is  more  likely  to  increase  voter 
participation than centralized Election‐Day registration in the 
smaller counties. Hood also failed to take early voting into ac‐
count,  other  than  to  say  that  it  has  been  linked  to  negative 
turnout  in  studies  from  states  other  than  Illinois.  Lastly, 
Hood’s  conclusion  was  far  from  definitive.  He  ended  with 
these observations, which we quote verbatim: 

Case: 16-3547

Document: 57

Filed: 08/04/2017

Pages: 14

Nos. 16‐3547 & 16‐3597 


Limiting access in 82 of the state’s counties … will 
likely  dampen  any  positive  turnout  effect  relative 
to larger counties where [Election‐Day registration] 
will be implemented in all voting precincts. 



9

It  is  quite  possible  …  that  Illinois’s  [Election‐Day 
registration] scheme will have the added effect of 
diminishing GOP votes. 

But Hood did not quantify his predictions. As a result, the 
court  was  in  the  dark  about  just  how  weak  the  “positive 
turnout”  would  be  in  small  counties  or  how  comparatively 
diminished  Republican  votes  might  be.  And  again,  even 
though  Hood  purported  to  assess  the  impact  of  the  voter 
registration law on Illinois counties, his report contained no 
facts about voter registration rates by county or municipality. 
That  said,  Hood  did  admit  that  the  20  counties  required  to 
provide Election‐Day registration contain about 84 percent of 
the  state’s  population.  His  testimony  falls  far  short  of 
establishing a basis for finding that the law severely burdens 
the  smaller‐county  residents.  Without  any  other  basis  for 
finding irreparable injury—and there was none—the district 
court  erred  by  deeming  this  element  of  the  preliminary 
injunction test satisfied. 
If, contrary to our conclusion, there had been some reason 
to find irreparable harm, we would move on to the question 
whether anything but a preliminary injunction could remedy 
that harm. We assume for the sake of argument that the an‐
swer  to  this  question  could  be  no—in  other  words,  in  that 
counterfactual  world,  immediate  relief  would  have  been 
needed. 

Case: 16-3547

10 

Document: 57

Filed: 08/04/2017

Pages: 14

Nos. 16‐3547 & 16‐3597 

Last, we turn to likelihood of success on the merits. Here, 
too, we find nothing in this record that supports a finding that 
Harlan has any realistic chance of prevailing. We begin with 
some background rules. In a pair of cases, the Supreme Court 
addressed the constitutional rules that apply to state election 
regulations.  See  Anderson  v.  Celebrezze,  460  U.S.  780  (1983); 
Burdick  v.  Takushi,  504  U.S.  428  (1992);  see  also  Crawford  v. 
Marion  Cnty.  Election  Bd.,  553  U.S.  181  (2008).  Under  the 
Anderson‐Burdick test, the court must apply a flexible standard 
that  depends  on  the  severity  of  the  burden  imposed  by  the 
state law under consideration: 
A court considering a challenge to a state election law 
must  weigh  the  character  and  magnitude  of  the  as‐
serted  injury  to  the  rights  protected  by  the  First  and 
Fourteenth Amendments that the plaintiff seeks to vin‐
dicate against the precise interests put forward by the 
State  as  justifications  for  the  burden  imposed  by  its 
rule,  taking  into  consideration  the  extent  to  which 
those interests make it necessary to burden the plain‐
tiff’s rights. 
Burdick, 504 U.S. at 434 (quotation marks omitted). In Craw‐
ford, a plurality of the Court reiterated that “a court must iden‐
tify and evaluate the interests put forward by the State as jus‐
tifications for the burden imposed by its rule, and then make 
the  ‘hard  judgment’  that  our  adversary  system  demands.” 
553 U.S.  at  190  (plurality  opinion).  (The  other  three  Justices 
concurred in the judgment on the ground that the burden im‐
posed by Indiana’s voter ID law imposed no special burden 
on voters and thus the state law was constitutional. See id. at 
204 (separate opinion of Scalia, J.). 

Case: 16-3547

Document: 57

Nos. 16‐3547 & 16‐3597 

Filed: 08/04/2017

Pages: 14

11

The Court acknowledged that election laws “inevitably af‐
fect[ ] … the individual’s right to vote and his right to associ‐
ate with others for political ends.” Burdick, 504 U.S. at 433–34. 
When an election law severely burdens voters’ constitutional 
rights, that law must be narrowly drawn to advance a com‐
pelling state interest. Id. But when the law “imposes only rea‐
sonable,  nondiscriminatory  restrictions  upon  the  rights  of 
voters, the State’s important regulatory interests are generally 
sufficient to justify the restrictions.” Id. at 434 (internal citation 
omitted).  Regulations  falling  somewhere  between  those  ex‐
tremes—i.e. those that impose more than a minimal, but less 
than a severe, burden on voting—are evaluated by comparing 
the  burden  on  the  voters  with  the  state’s  interest  and  the 
means it has chosen to advance that interest. 
In  our  case,  the  district  court  applied  strict  scrutiny 
because  it  was  persuaded  that  the  burden  on  voters  in  the 
smaller  counties  was  severe.  But  it  is  unclear  on  what, 
precisely, the court relied in arriving at that conclusion. For 
the reasons we already have reviewed, Hood’s contribution 
did not fill that void.  Also troubling is  how Harlan’s attack 
has shifted as this case has progressed. Hood’s report makes 
politics  front  and  center;  its  only  analysis  of  P.A.  98‐1171 
comes  in  a  section  titled  “The  Partisan  Effects  of  Illinois’ 
Election‐Day Registration Statute.” This section discusses the 
vote  totals  garnered  by  the  two  major  parties,  by  large  and 
small counties. But on appeal Harlan concerns himself with 
the impact of the law on voters in low‐population and rural 
counties, as well as less affluent counties, with only passing 
reference  to  partisan  effects.  But  affluence  is  not  a  factor 
mentioned  in  the  law,  and  nothing  suggests  that  it  is 
correlated with county size. We note that the state’s second‐
largest county is DuPage County, which abuts Cook County 

Case: 16-3547

12 

Document: 57

Filed: 08/04/2017

Pages: 14

Nos. 16‐3547 & 16‐3597 

and Chicago. DuPage County includes some of the Midwest’s 
most  affluent  communities  and  has  traditionally  been  a 
Republican  stronghold.  See  DuPage  County,  Illinois, 
https://en.wikipedia.org/wiki/DuPage_County,_Illinois.  This 
indicates  that  there  is  no  necessary  correlation  between 
affluence,  county  size,  and  a  tendency  to  vote  Democratic. 
Finally, even if Harlan’s focus had remained steady, problems 
would  remain.  The  question  whether  an  election  regulation 
places  an  unacceptable  burden  on  voters  is  “not  a  factual 
finding, but a legal determination subject to de novo review.” 
Ohio  Democratic  Party  v.  Husted,  834  F.3d  620,  628  (6th  Cir. 
2016). 
The Supreme Court held in both Burdick and Crawford that 
it  is  wrong  to  assume  that  any  regulation  of  the  voting 
process, no matter how trivial, must be assessed using strict 
scrutiny, just because voting is a fundamental right. In fact, 
Burdick squarely holds otherwise: “Petitioner proceeds from 
the erroneous assumption that a law that imposes any burden 
upon the right to vote must be subject to strict scrutiny. Our 
cases do not so hold.” 504 U.S. at 432. It follows that not every 
difference  in  treatment  amounts  to  an  Equal  Protection 
violation. See Crawford, 553 U.S. at 191 (opinion of Stevens, J.). 
Perhaps  recognizing  that  it  was  on  thin  ice,  the  district 
court  also  concluded  that  even  under  rational‐basis  review, 
Harlan had some likelihood of succeeding on the merits. But 
it provided no support for this conclusion, and we cannot find 
any in the preliminary‐injunction record. Harlan offers no ev‐
idence  of  discriminatory  intent,  as  opposed  to  evidence  of 
some differences in treatment. As the Supreme Court noted in 
Anderson, any state election law, “whether it governs the reg‐

Case: 16-3547

Document: 57

Filed: 08/04/2017

Nos. 16‐3547 & 16‐3597 

Pages: 14

13

istration and qualifications of voters, the selection of eligibil‐
ity  of  candidates,  or  the  voting  process  itself,  inevitably  af‐
fects—at least to some degree—the individual’s right to vote 
and  his  right  to  associate  with  others  for  political  ends.” 
460 U.S. at 788. 
In light  of  the minimal harm  posed by P.A. 98‐1171 and 
Harlan’s failure to show a likelihood of success on the merits, 
we conclude that the preliminary injunction should not have 
issued. Our view is bolstered by the absence of any consider‐
ation  of  the  public  interest  in  the  opportunity  to  register  to 
vote,  and  to  vote.  Even  though  P.A.  98‐1171  does  not  force 
quite as many options on the smaller counties as it does on 
the 20 largest counties, it permits every county to adopt the 
default same‐day rules, and it provides realistic same‐day op‐
tions even in the smaller places. This, coupled with the lack of 
any  data  about  which  groups  are  disadvantaged  and  how, 
dooms the injunction. 
III 
Even if the preliminary injunction had been justified at the 
time  the  district  court  entered  it,  the  passage  of  time  has 
changed  at  least  one  thing:  the  urgency  of  injunctive  relief. 
There is plenty of time at this juncture for the district court to 
consider this case without invoking its extraordinary equity 
powers. The next election that will be affected by P.A. 98‐1171 
is the off‐year primary election scheduled for March 20, 2018. 
To the extent that this injunction is designed to address Illi‐
nois elections until the merits of the case are resolved, we con‐
clude that it must be vacated. 

Case: 16-3547

14 

Document: 57

Filed: 08/04/2017

Pages: 14

Nos. 16‐3547 & 16‐3597 

The preliminary injunction entered by the district court on 
September  27,  2016,  is  hereby  VACATED  and  the  case  is  re‐
manded  to  the  district  court  for  further  proceedings  con‐
sistent with this opinion.