FNMA, et al v. City of Chicago, et al


Filed opinion of the court by Judge Kanne. For these reasons, the judgment and orders of the district court are REVERSED, the injunction barring the City from collecting the taxes is DISSOLVED, and this case is REMANDED to the district court for proceedings consistent with this opinion. Daniel A. Manion, Circuit Judge; Michael S. Kanne, Circuit Judge and Robert L. Miller , Jr., District Court Judge. [6880085-1] [6880085] [16-4140]

Download PDF
Case: 16-4140 Document: 41 Filed: 10/30/2017 Pages: 13     In the United States Court of Appeals For the Seventh Circuit  ____________________  No. 16‐4140  FEDERAL NATIONAL MORTGAGE ASSOCIATION, et al.,  Plaintiffs‐Appellees,  v.  CITY OF CHICAGO, et al.,  Defendants‐Appellants.  ____________________  Appeal from the United States District Court for the  Northern District of Illinois, Eastern Division.  No. 15 CV 9150 — Sara L. Ellis, Judge.  ____________________  ARGUED SEPTEMBER 20, 2017 — DECIDED OCTOBER 30, 2017  ____________________  Before  MANION  and  KANNE,  Circuit  Judges,  and  MILLER,  District Judge.  KANNE, Circuit Judge. In 2013, this court held that state and  local taxing authorities could not charge the Federal National  Mortgage Association, Federal Home Loan Mortgage Corpo‐ ration,  or  Federal  Housing  Finance  Agency  with  real  estate                                                     The Honorable Robert L. Miller, Jr., United States District Court for the  Northern District of Indiana, sitting by designation.   Case: 16-4140 Document: 41 Filed: 10/30/2017 2  Pages: 13 No. 16‐4140  transfer  taxes,  because  such  taxes  are  preempted  by  federal  laws exempting these entities from all taxation. We must now  determine  whether  the  federal  statutory  exemptions  apply  when the transfer tax is charged to a private buyer who pur‐ chases real estate from one of the exempt federal entities. The  district  court  concluded  that,  because  the  imposition  of  a  transfer tax impacts the price the federal entities can charge  for real property, the tax is unconstitutional regardless of who  is required to pay it. Because this conclusion is contrary to the  plain language of the tax exemption provisions, the judgment  of the district court is reversed.   I. BACKGROUND  The  Federal  National  Mortgage  Association  (“Fannie  Mae”)  and  Federal  Home  Loan  Mortgage  Corporation  (“Freddie Mac”) are federally chartered, privately owned cor‐ porations. They were created by Congress to bolster the hous‐ ing market by establishing a secondary mortgage market. In  2008, Fannie Mae and Freddie Mac were placed into conser‐ vatorship, and the Federal Housing Finance Agency (FHFA)  was appointed as conservator. Fannie Mae and Freddie Mac  generally  carry  out  their  mission  by  purchasing  mortgages  from third party lenders, bundling or pooling the mortgages,  and then selling securities backed by the mortgages. When a  borrower defaults, the mortgage‐holding entity (Fannie Mae  or Freddie Mac) forecloses and takes title to the real estate se‐ curing  the  loan.  The  mortgage‐holding  entity  then  sells  the  foreclosed property to a private buyer. Between August 2013  and December 2014, Amy Wettersten, Rama Group Interna‐ tional,  Inc.,  Angel  Ramos,  Barbara  Ramos,  and  Veeral  Patel  (“the buyers”) purchased real property in Chicago from Fan‐ nie Mae.   Case: 16-4140 No. 16‐4140  Document: 41 Filed: 10/30/2017 Pages: 13 3  The City of Chicago imposes a Real Property Transfer Tax  on the transfer of real property located within Chicago. Chi.,  Ill. Municipal Code § 3‐33‐030. The “primary incidence of the  tax  and  the  obligation  to  pay  the  tax  are  on  the  purchaser,  grantee, assignee, or other transferee” of the property. Id. § 3‐ 33‐030(C). This is referred to as the “City portion” of the trans‐ fer tax. A supplemental tax, referred to as the “CTA portion”  of the transfer tax, is to be paid by the transferor, unless the  transferor  is  exempt  by  operation  of  state  or  federal  law,  in  which case the transferee is held responsible for that portion  of the tax  as well. Id. § 3‐33‐030(F). The tax is due upon  the  earlier  of  the  delivery  or  the  recording  of  the  instrument  of  transfer. Id. § 3‐33‐030(B)(1).  None  of  the  buyers  paid  the  transfer  tax  when  they  re‐ ceived or recorded the titles to the properties they purchased  from Fannie Mae. The Illinois Department of Finance assessed  the buyers for the tax, and the buyers protested on the basis  that Fannie Mae, Freddie Mac, and FHFA are exempt from all  taxation. An administrative law judge in the Department of  Finance ruled that each buyer was liable for the tax, and the  director of the Department affirmed. The buyers and the fed‐ eral entities (together, the plaintiffs‐appellees) sued the City  of  Chicago  and  its  relevant  taxing  officials  in  federal  court  seeking review of the Department’s decision.   The district court for the northern district of Illinois con‐ cluded that the tax was preempted by the federal exemption  statutes. Accordingly, the court granted summary judgment  for the appellees, issued declarations stating that the transac‐ tions  were  exempt  from  taxation,  and  issued  an  injunction  barring the City from collecting the taxes from the federal en‐ Case: 16-4140 Document: 41 Filed: 10/30/2017 4  Pages: 13 No. 16‐4140  tities or the buyers. The district court also denied the appel‐ lants’ motion to dismiss for lack of jurisdiction, which the ap‐ pellants do not challenge on appeal.  II. ANALYSIS  The Supremacy Clause of the United States Constitution  provides that “the laws of the United States … shall be the su‐ preme Law of the Land; … any Thing in the Constitution or  Laws  of  any  State  to  the  contrary  notwithstanding.”  U.S.  Const. art. VI, cl. 2. “[S]tate law that conflicts with federal law  is ‘without effect.’” Cipollone v. Liggett Group, Inc., 505 U.S. 504,  516  (1992)  (quoting  Maryland  v.  Louisiana,  451  U.S.  725,  746  (1981)).   The  appellees  contend  that  the  Chicago  Real  Property  Transfer  Tax  conflicts  with  the  tax  exemption  provisions  in  the federal statutes governing Fannie Mae, Freddie Mac, and  FHFA and, therefore, that the tax is “without effect.” In DeK‐ alb  County,  this  court  held  that  the  federal  tax  exemptions  preempted such a tax, insofar as the tax was charged to Fannie  Mae, Freddie Mae, or FHFA. 741 F.3d 795 (7th Cir. 2013). All  other circuits that have addressed this issue reached the same  conclusion. Montgomery Cty. Comm’n v. Fed. Hous. Fin. Agency,  776 F.3d 1247, 1255 (11th Cir. 2015); City of Spokane v. Fed. Nat’l  Mortg. Ass’n, 775 F.3d 1113 (9th Cir. 2014); Town of Johnston v.  Fed. Hous. Fin. Agency, 765 F.3d 80 (1st Cir. 2014); Bd. of Cty.  Comm’rs  v.  Fed.  Hous.  Fin.  Agency,  754  F.3d  1025  (D.C.  Cir.  2014); Delaware County v. Fed. Hous. Fin. Agency, 747 F.3d 215  (3d Cir. 2014); Hennepin County v. Fed. Nat’l Mortg. Ass’n, 742  F.3d  818  (8th  Cir.  2014);  Montgomery  County  v.  Fed.  Nat’l  Mortg. Ass’n, 740 F.3d 914 (4th Cir. 2014); County of Oakland v.  Fed. Hous. Fin. Agency, 716 F.3d 935 (6th Cir. 2013).    Case: 16-4140 No. 16‐4140  Document: 41 Filed: 10/30/2017 Pages: 13 5  We must now determine whether the scope of the exemp‐ tions expands so far as to exempt individuals who purchase  property  from  the  federal  entities.  We  review  the  district  court’s grant of summary judgment in favor of the appellees  on this issue de novo. Alston v. City of Madison, 853 F.3d 901,  906 (7th Cir. 2017). A grant of summary judgment is appro‐ priate if “there is no genuine dispute as to any material fact,”  and the moving party is “entitled to judgment as a matter of  law.” Fed. R. Civ. P. 56(a). All parties agree that there are no  genuine issues of fact remaining in this case.   Taxation authority is recognized as central to state sover‐ eignty. Dep’t of Revenue v. ACF Indust., Inc., 510 U.S. 332, 345  (1994).  Therefore,  “we  are  hesitant  to  extend  the  statute  be‐ yond  its  evident  scope.”  Id.  “[A]bsent  unambiguous  evi‐ dence” to the contrary, we will not “infer a scope of pre‐emp‐ tion beyond that which clearly is mandated by Congress’ lan‐ guage.” Cipollone, 505 U.S. at 533 (Blackmun, J., concurring).   “We will interpret a statute to pre‐empt the traditional state  powers only if that result is ‘the clear and manifest purpose  of Congress.’” Dep’t of Revenue, 510 U.S. at 345 (quoting Rice  v. Santa Fe Elevator Corp., 331 U.S. 218, 230 (1947)); see DeKalb  County, 741 F.3d at 802 (applying the “clear and manifest pur‐ pose” standard to interpret the same tax exemptions at issue  in this case).   As with any statute, we look first to the plain language of  the  federal  tax  exemption  provisions.  The  language  of  the  statute itself is considered the best indicator of Congress’s in‐ tent. “‘Absent a clearly expressed legislative intention to the  contrary, that language must ordinarily be regarded as con‐ clusive.’” Lewis v. Epic Sys. Corp., 823 F.3d 1147, 1152 (7th Cir.  2016) (quoting Consumer Prod. Safety Comm’n v. GTE Sylvania,  Case: 16-4140 Document: 41 Filed: 10/30/2017 6  Pages: 13 No. 16‐4140  Inc.,  447 U.S.  102, 108 (1980)). The appellants  argue that the  plain language of the statutes limits the tax exemption to the  federal  entities  and  that  Congress  has  not  clearly  expressed  an intent to the contrary.  A. Plain Language of the Exemptions  The  statutes  governing  Fannie  Mae,  Freddie  Mac,  and  FHFA each contain provisions that exempt the corporations  or  agency  from  “all  taxation.”  The  provisions  also  exempt  each entity’s franchise, capital, reserves, and income. For the  most  part,  the  provisions  are  identical.  The  exemption  for  Fannie  Mae,  however,  includes  “its … mortgages,”  and  the  exemption for Freddie Mac includes “its … activities.”  Specifically, the statute governing Fannie Mae states:   “The  Corporation,  including  its  franchise,  capital,  reserves, surplus, mortgages or other security hold‐ ings, and income, shall be exempt from all taxation  now  or  hereafter  imposed  by  any  State,  territory,  possession,  Commonwealth,  or  dependency  of  the  United States, or by the District of Columbia, or by  any county, municipality, or local taxing authority,  except that any real property of the corporation shall  be subject to State, territorial, county, municipal, or  local taxation to the same extent as other real prop‐ erty is taxed.”   12 U.S.C. § 1723a(c)(2).  The statute governing Freddie Mac states:   “The Corporation, including its franchise, activities,  capital,  reserves,  surplus,  and  income,  shall  be  ex‐ empt from all taxation now or hereafter imposed by  Case: 16-4140 Document: 41 Filed: 10/30/2017 No. 16‐4140  Pages: 13 7  any  territory,  dependency,  or  possession  of  the  United States or by any State, county, municipality,  or local taxing authority, except that any real prop‐ erty of the Corporation shall be subject to State, ter‐ ritorial,  county,  municipal,  or  local  taxation  to  the  same extent according to its value as other real prop‐ erty is taxed.”   12 U.S.C. § 1452(e).  And the statute governing FHFA states:   “The Agency, including its franchise, its capital, re‐ serves, and surplus, and its income, shall be exempt  from all taxation imposed by any State, county, mu‐ nicipality, or local taxing authority, except that any  real property of the Agency shall be subject to State,  territorial, county, municipal, or local taxation to the  same extent according to its value as other real prop‐ erty is taxed, except that, notwithstanding the fail‐ ure of any person to challenge an assessment under  State law of the value of such property, and the tax  thereon,  shall  be  determined  as  of  the  period  for  which such tax is imposed.”   12 U.S.C. § 4617(j)(2).   Each provision is specific to the federal entity and its vari‐ ous  assets.  Nothing  in  the  language  of  these  provisions  ad‐ dresses parties that transact with the exempt entities. Several  of the courts of appeals have described these exemptions as  “entity‐specific.”  E.g. DeKalb  County,  741  F.3d  at  800  (“Fan‐ nie’s  tax  exemption  …  exempts  an  entity….”);  Delaware  County, 747 F.3d at 222 (“this case involves exemption of enti‐ Case: 16-4140 8  Document: 41 Filed: 10/30/2017 Pages: 13 No. 16‐4140  ties”); Bd. of Cty. Comm’rs, 754 F.3d at 1029 (“The statute at is‐ sue  in  this  case  exempts  specific  entities.”);  Montgomery  Cty.  Comm’n, 776 F.3d at 1256 (“[T]his case involves exemptions of  entities.”).   The  exemption  provisions  do  not  specifically  address  transactions  entered  into  by  the  federal  entities,  and  such  transactions should not be read into the “including” phrases  of the provisions. Although the use of the term “including”  does not signal an exhaustive list, the list “connotes … an il‐ lustrative application of the general principle.” Fed. Land Bank  of St. Paul v. Bismarck Lumber Co., 314 U.S. 95, 100 (1941). In  each of the provisions, the listed items are assets or property  of the federal entity. DeKalb County, 741 F.3d at 800 (describ‐ ing the exemption list as consisting “largely of different forms  of property”); see Black’s Law Dictionary (8th ed. 2004) (defin‐ ing “franchise” as “the right conferred by  government to en‐ gage  in  a  specific  business  or  to  exercise  corporate  power;”  “capital” as “money or assets invested, or available for invest‐ ment,  in  a  business;”  “reserves”  as  “something  retained  or  stored for future use, esp., a fund of money set aside by a bank  or  insurance  company  to  cover  future  liabilities;”  “surplus”  as “excess of receipts over disbursements;” “mortgage” as “a  conveyance of title to property that is given as security for the  payment of a debt or the performance of a duty and that will  become void upon payment or performance according to the  stipulated terms;” and “income” as “the money or other form  of payment that one receives, usu. periodically, from employ‐ ment, business, investments, royalties, gifts, and the like”).   Transactions  are  not  assets  or  property.  See Black’s  Law  Dictionary (8th ed. 2004) (defining “transaction” as “the act or  an instance of conducting business or other dealings, esp., the  Case: 16-4140 No. 16‐4140  Document: 41 Filed: 10/30/2017 Pages: 13 9  formation, performance, or discharge of a contract”). There‐ fore,  an  exemption  for  transactions  cannot  be  read  into  the  plain language of the statutes.  Nor can transactions be considered an element of any of  the specified exempt assets listed in the statutes. In Pittman v.  Home Owners’ Loan Corp. of Wash., D.C., 308 U.S. 21 (1939), the  U.S.  Supreme  Court  reviewed  whether  a  tax  on  recording  deeds was preempted by a federal law exempting the Home  Owners’ Loan Corporation from state and local taxation. The  Home Owners’ Loan Act included a tax exemption very sim‐ ilar  to  those  at  issue  in  this  case:  the  “Corporation,  its  fran‐ chise, capital, reserves and surplus, and its loans and income  shall be exempt from all state or municipal taxes.” Id. at 31 &  n.3  (quoting  12  U.S.C.  § 1463(c)).  The  Court  focused  on  the  term  “loans”  and  determined  that  the  use  of  that  term  was  meant  to  shield from  taxation  the  entire process of lending,  including mortgages given to secure loans. Id. Because a mort‐ gage  and  its  recordation  are  “indispensable  elements  in  the  lending operations authorized by Congress,” the Court con‐ cluded  the  federal  exemption  preempted  the  recording  tax,  regardless of who recorded the deed and thus was taxed. Id.  at 32.   For Pittman to apply, we would need to find that transfer‐ ring property is an “indispensable element” of one of the ex‐ empt assets listed in the exemption provisions. Transferring  property is not an element of the entities’ franchise, capital,  reserves, surplus, loans, or income. The Fannie Mae provision  also  exempts  the  corporation’s  mortgages.  Buying  property  often involves a mortgage, but the sale of property here was  not  an  element  of  any  mortgage  held  by  Fannie  Mae.  The  Freddie  Mac  provision  exempts  the  corporation,  “including  Case: 16-4140 Document: 41 10  Filed: 10/30/2017 Pages: 13 No. 16‐4140  its … activities” from all taxation. Transferring property can  logically  be  understood  as  an  activity.  However,  given  the  transfer tax is owed by the transferee upon delivery or record‐ ing of the instrument of transfer, the tax is better understood  as one imposed on the transferee’s receipt of property rather  than a tax imposed on the act of selling property by Freddie  Mac. Thus, there is nothing in the plain language of the ex‐ emptions that indicates that the “clear and manifest purpose  of Congress” was to exempt from taxation entities that trans‐ act with Fannie Mae, Freddie Mac, and FHFA.   B. Congressional Intent  The appellees contend that this interpretation is contrary  to  what  Congress  intended  when  it  exempted  Fannie  Mae,  Freddie Mac, and FHFA from taxation. Taxation, regardless  of who has the direct obligation to pay, affects both parties to  a transaction. If the buyer of a product or service is charged a  tax, the seller must lower its price to compensate for the in‐ creased cost. The appellees argue that if buyers are required  to pay the real estate transfer tax, Fannie Mae, Freddie Mac,  and FHFA will have to lower the price of the real estate they  sell. As a result, the federal entities will have less capital avail‐ able  for  investing  in  the  secondary  mortgage  market.  Since  the entities were created to invest in and stabilize that market,  charging the tax to those who buy property from the federal  entities harms the mission of the entities. The appellees, rely‐ ing  on  Laurens  Fed.  Sav.  &  Loan  Ass’n  v.  S.  Carolina  Tax  Comm’n, 365 U.S. 517 (1961), argue that the tax is preempted  because of this effect.  In Laurens Fed. Sav. & Loan Ass’n, the Supreme Court ad‐ dressed whether a state could require a borrower to pay taxes  on  promissory  notes  executed  in  favor  of  a  Federal  Home  Case: 16-4140 Document: 41 Filed: 10/30/2017 No. 16‐4140  Pages: 13 11  Loan  Bank.  The  Federal  Home  Loan  Bank  Act  of  1932  ex‐ empted “the bank, including its franchise, its capital, reserves,  and surplus, its advances, and its income” from all taxation.  Id. at 519 (quoting 12 U.S.C. § 1433). The Court looked at the  language of the exemption and the legislative history of the  Act as a whole and concluded that the tax, even when levied  against those transacting with the Bank, was preempted. Id.  at 522.  “Regardless  of  who  pays  the  documentary  stamp  taxes here at issue, the necessary effect of the taxes  is to increase the cost of obtaining the advances of  funds from the Home Loan Bank to be used in mak‐ ing loans to home owners. In its impact, therefore,  this tax, whether nominally imposed on the Bank or  on  the  petitioner,  is  bound  to  increase  the  cost  of  loans to home owners and thus contravene the basic  purpose  of  Congress  in  insulating  these  advances  from state taxation.”   Id. at 522–23.   While the tax at issue here likely has some impact on the  federal  entities  even  when  charged  to  buyers,  it  is  not  clear  that  the  burden  falls  on  something  Congress  intended  to  shield.  The  language  quoted  from  Laurens  Fed.  Sav.  &  Loan  Ass’n addresses consistency with Congress’s intent to shield  “advances”  from  taxation,  not  consistency  with  Congress’s  general  intent  when  creating  the  Federal  Savings  and  Loan  Bank.  “Advances”  were  specifically  included  in  tax  exemp‐ tion provision. The tax on promissory notes was found to be  a tax on advances and thus the plain language of the exemp‐ tion applied. The Court’s discussion of congressional purpose  merely supported that interpretation of the plain language. Id.  (“In its impact … this tax … is bound to increase the cost of  Case: 16-4140 12  Document: 41 Filed: 10/30/2017 Pages: 13 No. 16‐4140  loans … and thus contravene the basic purpose of Congress  in  insulating  these  advances  from  state  taxation.”)  (emphasis  added).  Again,  the  appellees  have  not  demonstrated  why  transferring property should be considered an element of the  federal  entities’  “franchise[s],”  “mortgages,”  “income”  or  other assets specifically exempted in the statutes.   Furthermore, just because a tax has an effect on an entity  does not make it a tax on that entity. See United States v. New  Mexico, 455 U.S. 720, 734 (1982) (“[Constitutional] immunity  may not be conferred simply because the tax has an effect on  the  United  States,  or  even  because  the  Federal  Government  shoulders the entire economic burden of the levy.”). In United  States v. City of Detroit, 355 U.S. 466 (1958), the Supreme Court  considered  whether  the  constitutional  prohibition  on  states  taxing  federal  government  entities  extended  to  those  doing  business  with  federal  government  entities.  A  state  tax  on  leased  property  was  assessed  against  a  private  corporation  that rented property owned by the federal government. Id. at  468.  The  government  argued  that  the  tax  should  be  consid‐ ered a tax on the government or its property, because, when  a tax is imposed on a lessee who rents from the government,  the government cannot charge as high rentals. Id. at 472. The  Court rejected this argument, noting that it had ruled in nu‐ merous  cases  that  “the  imposition  of  an  increased  financial  burden on the Government does not, by itself, vitiate a state  tax.”  Id.  The  Court  further  commented  that  Congress  could  have legislatively extended tax immunity to other parties and  had declined to do so. Id. at 474. Therefore, the tax could be  collected from those who rented from the government. Id. at  475. While this case involves the breadth of constitutional im‐ munity,  not  statutory  immunity,  we  see  no  reason  why  the  same logic should not apply, especially in light of the Court’s  Case: 16-4140 Document: 41 Filed: 10/30/2017 No. 16‐4140  Pages: 13 13  warning that a tax exemption should not be granted by impli‐ cation. Chickasaw Nation v. United States, 534 U.S. 84, 95 (2001)  (referring  to  “the  canon  that  warns  us  against  interpreting  federal statutes as providing tax exemptions unless those ex‐ emptions are clearly expressed”); United States v. Wells Fargo  Bank,  485  U.S.  351,  354  (1988)  (“[E]xemptions  from  taxation  are not to be implied; they must be unambiguously proved.”).    III. CONCLUSION  We will interpret a statute to pre‐empt the traditional state  power of taxation only if that result is the “clear and manifest  purpose of Congress.ʺ The plain language of the federal tax  exemption provisions does not shield from state and local tax‐ ation  individuals  or  corporations  that  transact  with  Fannie  Mae, Freddie Mac, or FHFA, and there is no other evidence  that Congress intended for the exemptions to apply to those  who buy property from the exempt entities. Charging a trans‐ fer  tax  to  such  buyers  may  affect  the  exempt  entities,  but  it  does  not  result  in  a  tax  on  the  entity  itself  or  on  any  of  the  entity’s exempt assets or property. Therefore, we cannot say  that exempting the buyers from taxation was the “clear and  manifest purpose of Congress.” For these reasons, the judg‐ ment and orders of the district court are REVERSED, the in‐ junction  barring  the  City  from  collecting  the  taxes  is  DISSOLVED, and this case is remanded to the district court  for proceedings consistent with this opinion.   

Disclaimer: Justia Dockets & Filings provides public litigation records from the federal appellate and district courts. These filings and docket sheets should not be considered findings of fact or liability, nor do they necessarily reflect the view of Justia.

Why Is My Information Online?