MUSGROVE v. VILSACK

Filing 24

ORDER granting 14 Motion for Summary Judgment. Ordered by US DISTRICT JUDGE C ASHLEY ROYAL on 3/25/16 (lap)

IN THE UNITED STATES DISTRICT COURT  
FOR THE MIDDLE DISTRICT OF GEORGIA 
ATHENS DIVISION 

MICHAEL T. MUSGROVE, 
Plaintiff, 
v. 

TOM VILSACK, Secretary,  
UNITED STATES DEPARTMENT 
OF AGRICULTURE, 

Defendant. 

: 
: 
: 
:  
: 
: 
: 
: 
: 
: 
: 
: 

CIVIL ACTION 
No. 3:14‐CV‐52 (CAR) 

ORDER ON DEFENDANT’S MOTION FOR SUMMARY JUDGMENT 
This  action  arises  from  Defendant  United  States  Department  of  Agriculture’s 
termination of Plaintiff Michael T. Musgrove’s employment in December 2012.  Plaintiff 
contends Defendant failed to accommodate his disability in violation of Section 504 of the 
Rehabilitation Act of 1973, 29 U.S.C. § 794 et seq.  Plaintiff also challenges the Final Order 
of the United States Merit Systems Protection Board upholding his termination under the 
Civil Service Reform Act of 1978, 5 U.S.C. §§ 7511 et seq. and 7701 et seq.  Currently before 
the  Court  is  Defendant’s  Motion  for  Summary  Judgment  on  both  claims.    Having 
considered  the  parties’  arguments,  the  record,  and  applicable  law,  the  Court  GRANTS 
Defendant’s Motion [Doc. 14].  
BACKGROUND 
For  the  purposes  of  this  Motion,  the  material  facts  in  the  light  most  favorable  to 

Plaintiff, the nonmovant, are as follows:  
Plaintiff’s Employment  
Since  1989,  Plaintiff  worked  for  the  United  States  Department  of  Agriculture 
(“USDA”) in various capacities.  In 2005, Plaintiff became a Research Food Technologist 
in the Egg Safety and Quality Research Unit (“ESQRU”) in the Richard Russell Research 
Center,  South  Atlantic  Area,  Agricultural  Research  Service  (“ARS”)  in  Athens,  Georgia.  
From  2005  to  2012,  Plaintiff  was  employed  at  the  ESQRU  as  a  Category  1  Research 
Scientist  where  he  was  supervised  by  Dr.  Richard  Gast.    Dr.  Gast  is  responsible  for 
managing the ESQRU research scientists, as well as conducting and publishing research 
himself.1      
As a research scientist, Plaintiff was responsible for carrying out and reporting the 
results  of  scientific  research.    Each  year,  every  research  scientist  was  required  to  meet 
with  Dr.  Gast to  have  their  yearly  performance  plan  approved.2    The  performance  plan 
includes  “critical  element”  requirements  that  must  be  satisfied  to  receive  a  fully 
successful performance rating, the lowest acceptable rating for continued employment in 
the  ESQRU.    Critical  Element  II  (CE  II)  of  Plaintiff’s  performance  plan  required  him  to 
author  and  submit  two  manuscripts  of  original  research  to  journals  (or  other 
publications)  with  documentation  of  submission  being  shown  in  the  Agricultural 

1 Pl.’s Stmt. of Add. Material Facts, [Doc. 22‐3] at pg 1‐2, 15.  
2 Id. at pg 2.  

2 

Research  Information  System  (“ARIS”).3    The  CE  II  requirement  is  “central  to  the 
performance” of the ESQRU because it assures the unit is performing quality research by 
making it available to the public. 4  Since 2005, the beginning of Plaintiff’s employment at 
the  ESQRU,  he  has  been  required  to  author  two  manuscripts  for  his  CE  II  requirement 
each year, which he satisfied until the fiscal year ending September 30, 2011.5        
Plaintiff’s Disability and Request for Accommodation  

In  January  2009,  Plaintiff  was  diagnosed  with  having  obstructive  sleep  apnea 

syndrome, and on July 27, 2009, Plaintiff submitted a written request to Dr. Gast asking 
for reasonable accommodations for his disability. 6  On August 12, 2009, a USDA Medical 
Officer reviewed the request and determined Plaintiff was an employee with a disability 
under the ADA and eligible for  reasonable accommodations.  Thereafter, Dr. Gast fully 
accommodated Plaintiff’s request by removing the leave restriction he was currently on, 
permitting him to have a maxi‐flex work schedule, and allowing him to take FMLA leave 
for his disability. 7             

3 Def.’s Stmt. of Material Facts, [Doc. 14‐1] at pg 3.   
4 Id. at pg 3‐4. 
5 Id.   
6 Pl.’s Stmt. of Add. Material Facts, [Doc. 22‐3] at pg 3‐4.  
7 Def.’s Stmt. of Material Facts, [Doc. 14‐1] at pg 4‐5. In September 2011, Plaintiff asked that a member of his 

support staff be carbon copied on to all his emails because his ADHD caused him to miss emails. Dr. Gast 
did not believe it was the support staffs job to monitor Plaintiff’s emails and denied the request. However, 
Dr. Gast then told Plaintiff he “respect[ed] [his] right to seek support through the Agency’s mechanism for 
accommodating disabilities.” Plaintiff never followed up with this request and did not notify Defendant of 
any additional disabilities he was suffering from. Dr. Gast Depo., [Doc. 21‐14] Ex. 13 at pg 1.     

3 

Plaintiff’s Performance Issues and Termination   
The  following  year,  Plaintiff  began  having  performance  problems  at  work.  
Plaintiff  failed  to  respond  to  work  e‐mails  and  messages  and  missed  several  deadlines, 
including  his  annual  report  of  research  progress  and  documentation  of  completed 
personal  research.    Based  on  these  issues,  Dr.  Gast  expressed  concern  over  Plaintiff’s 
research objectives in his mid‐year review for 2009‐2010.8  Although Plaintiff assured Dr. 
Gast  he  would  finish  his  work,  he  did  not  complete  all  the  assigned  objectives  for  the 
2009‐2010  fiscal  year. 9    Despite  this  failure,  Plaintiff  received  a  fully  successful 
performance rating for 2009‐2010.10   
In  the  2010‐2011  fiscal  year,  Plaintiff  failed  to  complete  his  CE  II  requirement  by 
the  September  30,  2011  deadline.    To  address  this  issue,  Plaintiff  was  placed  on  a 
performance improvement plan (“PIP”), which provided him with an additional 90 days 
to  complete  the  required  two  manuscripts  and  receive  a  fully  satisfactory  performance 
rating for 2010‐2011.  On December 5, 2011, Dr. Gast gave Plaintiff a PIP letter outlining 
his  performance  requirements  and  notifying  him  that  if  he  failed  to  complete  the 
manuscripts  by  the  end  of  the  90  days  he  would  be  subject  to  removal.    The  letter  also 
specifically  informed  Plaintiff  “if  [he  had]  a  medical  condition  not  identified  under  the 
reasonable  accommodation  process  that  [he  felt]  may  contribute  to  [his]  unacceptable 

8 Pl.’s Stmt. of Add. Material Facts, [Doc. 22‐3] at pg 4‐5.  
9 Id. at pg 5.  
10 

Id.  Defendant  discussed  placing  Plaintiff  on  PIP  based  on  his  2009‐2010  performance,  but  ultimately 
decided against it. Dr. Gast Depo., [Doc. 21] at pg 37‐38.  

4 

performance, [he]  may submit medical documentation.”11  Plaintiff  did  not identify any 
such  conditions  or  request  any  new  accommodations.    After  Plaintiff  turned  in  his  two 
manuscripts and completed the PIP in March 2012, Dr. Gast gave him a fully satisfactory 
performance  rating for the 2010‐2011 fiscal  year.  However, Dr. Gast reminded Plaintiff 
that if he failed to sustain a fully successful level of performance in CE II for “at least one 
year from the date of the PIP, [Plaintiff would] be subject to removal without being given 
another opportunity to improve.”12          
Though  Plaintiff  completed  the  PIP,  the  Area  Director,  Dr.  Deborah  Brennan, 
expressed concern to Dr. Gast about the quality of Plaintiff’s manuscripts.  Normally, Dr. 
Brennan  did  not  review  each  research  scientist’s  published  work;  however,  once  an 
employee is placed on PIP it is her policy to review the employee’s work during the PIP 
period.  To ensure that the quality of Plaintiff’s work improved after the PIP period, Dr. 
Brennan  requested  to  review  his  next  two  manuscripts  as  well.    Dr.  Gast  also  required 
that Plaintiff obtain two additional peer reviews for his next manuscripts based on these 
concerns.13  Plaintiff’s 2011‐2012 CE II requirement was due September 30, 2012, seven (7) 
months  after  he  completed  the  PIP,  but  his  manuscripts  and  reviews  were  due  to  Dr. 
Gast by the end of August.14              

11 PIP Letter, [Doc. 14‐6].  
12 March 2012 PIP Completion Letter, [Doc. 14‐7].   
13 Pl.’s Stmt. of Add. Material Facts, [Doc. 22‐3] at pg 9‐11.  
14 Def.’s Stmt. of Material Facts, [Doc. 14‐1] at pg 7‐8. 

5 

Throughout 2012, Dr. Gast continued to communicate with Plaintiff regarding the 
approaching deadline for his manuscripts.  On April 30, 2012, Dr. Gast held a mid‐year 
performance review with Plaintiff to inquire about the status of his research and progress 
on  the  required  manuscripts,  and  Plaintiff  did  not  express  any  concerns  about 
completing  his work.15  However, during this  time period, specifically  March and April 
of  2012,  Plaintiff  was  absent  from  work  for  a  lengthy  period  of  time  due  to  illness.  
Plaintiff  failed  to  respond  to  several  e‐mails,  missed  meetings,  and  was  charged  with 
more  than  100  hours  of  “Absence  Without  Leave”  (“AWOL”).16    Plaintiff  also  failed  to 
submit the appropriate FMLA documentation during these absences.17  After Dr. Gast’s 
requests, Plaintiff filed the FMLA certificate forms to account for his absences.  One of the 
FMLA reports stated Plaintiff had “Bipolar  Disorder Symptoms” and “Attention Deficit 
Symptoms,”  while  another  stated  Plaintiff  suffered  from  sleep  apnea  and  depression.18  
Dr.  Gast  reviewed  Plaintiff’s  FMLA  forms  and  then  forwarded  the  forms  to  human 
resources. 19  Plaintiff believed this should have fixed the amount of AWOL hours he was 
currently charged with. 20  
In  May  2012,  Plaintiff  e‐mailed  Dr.  Gast  requesting  time  off  for  a  vacation.    Dr. 
Gast allowed Plaintiff to take time off, but wrote:   

15 Id. at pg 7.  
16 Pl.’s Stmt. of Add. Material Facts, [Doc. 22‐3] at pg 11‐12.   
17 Dr. Gast’s Depo., [Doc. 21] at pg 72‐77. 
18 Pl.’s Stmt. of Add. Material Facts, [Doc. 22‐3] at pg 12‐13.  
19 Id.; Dr. Gast’s Depo., [Doc. 21] at pg 80‐82.  
20 See Pl.’s Stmt. of Add. Material Facts, [Doc. 22‐3] at pg 12‐13; Dr. Gast Depo., [Doc. 21‐31] Ex. 30 at pg 1‐2. 

6 

My only concern would be for any potential effect on an absence from work 
on  your  ability  to  finish  your  required  manuscripts  for  this  year  in  time  to 
allow the  necessary peer, Unit and Area  reviews before submission. I  don’t 
know what Dr. Brennan’s exact deadline will be but I think at this point that 
it  would  be  prudent  to  plan  to  have  the  papers  ready  to  submit  to  her  no 
later  than  August  15  …  I  just  want  to  make  sure  that  you  are  cognizant  of 
these deadlines before planning to use leave.21    

On May 27, 2012, Plaintiff assured Dr. Gast:  
I  am  in  good  shape  for  meeting  my  required  manuscripts  for  the  year.  I 
anticipate  no  concern  over  completing  the  writing  or  necessary  lab  work 
before the end of my rating period …. I am cognizant of all my deadlines and 
of the importance on satisfying or exceeding every performance element.22 

Again,  at  a  staff  meeting  on  June  29,  2012,  Dr.  Gast  reminded  all  research  scientists, 
including Plaintiff, of the approaching deadlines.23   
In the beginning of July, Plaintiff still had large amounts of AWOL hours charged 
against him, even though the appropriate FMLA paperwork was submitted to Dr. Gast 
and human resources. 24  Based on this issue, Plaintiff sent Dr. Gast a memo explaining his 
frustration and concerns about  his FMLA eligibility and AWOL hours.  Plaintiff felt his 
AWOL  hours  were  still  incorrect  and  that  his  requests  to  correct  the  hours  were  being 
ignored.      Plaintiff  specifically  reminded  Dr.  Gast  that  he  was  provided  reasonable 
accommodations  for  his  disability,  which  included  taking  FMLA  leave  as  needed.  
Plaintiff ended the letter by stating the “USDA Medical Officer has agreed with my local 

21 Def.’s Stmt. of Material Facts, [Doc. 14‐1] at pg 7.  
22 Id.  
23 Defs. Stmt. of Material Facts, [Doc. 14‐1] at pg 8.  
24 Pl.’s Stmt. of Add. Material Facts, [Doc. 22‐3] at pg 13‐14; Dr. Gast Depo., [Doc. 21‐31] Ex. 30 at pg 1‐2.   

7 

physicians  and  doctors  in  classifying  me  as  a  disabled  employee  and  I  am  asking  to be 
treated as such.”25   
Throughout  this  time,  Dr.  Gast  notified  human  resources  of  all  communications 
with Plaintiff and sought advice on how to best handle the situation. 26  On July 30, 2012, 
Dr.  Gast  sent  Plaintiff  an  e‐mail  following  up  on  a  discussion  they  had  regarding 
Plaintiff’s 2011‐2012 CE II requirement.  Dr. Gast stated “[i]n order to meet the needs of 
review and ARIS entry, I will need to receive all manuscripts (plus two reviews for each 
paper)  by  August  31st  ….  I  hope  your  manuscript  process  is  going  well.  Please  let  me 
know if you have any questions.”27  Three days later, on August 2, 2012, Dr. Gast sent an 
email  to  all  research  scientists  reminding  them  of  their  upcoming  deadlines.28    At  no 
point did Plaintiff inform Dr. Gast  he would be  unable to meet the deadlines for either 
manuscript.29       

On  September  30,  2012,  at  about  9:45  p.m.,  Plaintiff  sent  Dr.  Gast  an  email 

requesting  that  he  review  the  attached  manuscript.    The  manuscript  only  had  one  peer 
review  (instead  of  the  required  two),  was  never  submitted  to  Dr.  Brennan,  and  was 
submitted  a  month  after  the  August  deadlines.    Assuming  no  additional  edits  were 
needed,  this  left  only  a  few  short  hours  for  Dr.  Gast  to  review  the  manuscript,  and  for 

25 Dr. Gast Depo., [Doc. 21‐31] Ex. 30 at pg 1‐2. 
26 Dr. Gast Depo., [Doc. 21] at pg 88‐89.  
27 Def.’s Stmt. of Material Facts, [Doc. 14‐1] at pg 7‐8.   
28 Id.  
29 Pl.’s Stmt. of Add. Material Facts, [Doc. 22‐3] at pg 15.  

8 

Plaintiff to enter the information into the ARIS tracking system and submit a final version 
of  the  manuscript  to  a  journal.30    Plaintiff’s  email  did  not  address  why  the  manuscript 
was late, and he never submitted a second manuscript.31     

Following  Plaintiff’s  failure  to  complete  his  CE  II  requirement  for  the  second 

consecutive  year,  Dr.  Gast  notified  human  resources  that  Plaintiff  did  not  complete  his 
performance  plan  for  the  2011‐2012  period.    Human  resources  decided  to  terminate 
Plaintiff’s  employment.    On  October  19,  2012,  Dr.  Gast  issued  a  formal  proposal  to 
remove  Plaintiff  based  on  his  failure  to  complete  his  CE  II  requirement  one  year  after 
finishing the PIP.32  The final decision to remove Plaintiff was made by Dr. Paul Sebesta, 
the Acting Associate Area Director.33     
United States Merits Systems Protection Board Decisions  

On December 21, 2012, Plaintiff filed an appeal to the United States Merit Systems 

Protection  Board  (“MSPB”),  challenging  the  agency’s  decision  to  remove  him  from  his 
position as an ESQRU research scientist.  The administrative judge determined Plaintiff 
“facially  satisfied”  his  CE  II  requirement  by  submitting  two  manuscripts  between 

30 Def.’s Mtn. for Summary Judgment, [Doc. 14‐14] at pg 6.  
31 Pl.’s Stmt. of Add. Material Facts, [Doc. 22‐3] at pg 15.  
32 Dr. Gast Depo., [Doc 21‐36] Ex. 35 at pg 1‐2 (ARS Performance Appraisal System Number 418.3 allows for 

termination of an employee who, after completion of a PIP, reverts back to unacceptable performance of any 
of the elements included in the PIP at any time up to one year from the date the PIP began.).   
33 Def.’s Stmt. of Material Facts, [Doc. 14‐1] at pg 10.  

9 

October 1, 2011, and September 30, 2012, and reversed Plaintiff’s removal.34  Plaintiff was 
issued  a  return  to  duty  letter  on  December  2,  2013,  and  began  working  in  a  different 
department.35        

Defendant  then  petitioned  for  review  of  the  MSPB’s  initial  decision  to  reinstate 

Plaintiff’s employment.  Ultimately, Defendant’s petition was granted and the decision to 
reinstate  Plaintiff  was  reversed.    On  May  6,  2014,  the  MSPB  upheld  Plaintiff’s 
termination,  finding  the  manuscripts  he  completed  were  for  the  2010‐2011  fiscal  year 
only and to permit otherwise would mean Plaintiff “could have done nothing under CE 
[]  II  during  the  remaining  seven  months  of  2012  and  still  achieved  [a  fully  successful 
rating].”36    Additionally,  the  MSPB  found  that  allowing  the  manuscripts  to  “facially 
satisfy”  the  2011‐2012  requirement  would  undermine  Congress’s  purpose  for  PIP.37  
Plaintiff  now  requests  judicial  review  of  the  MSPB’s  decision  and  brings  a  failure  to 
accommodate claim against Defendant.  
DISCUSSION  
 Plaintiff may seek judicial review of the Merit System Protection Board’s decision 
pursuant to 5 U.S.C. § 7703.38  When, as here, Plaintiff brings both a discriminatory and 

34 Pl.’s Complaint, Ex. A [Doc. 1‐1] at pg 1, 5.  The administrative judge also held Plaintiff failed to prove his 

discrimination claim. Id. at 14.  
35 Def.’s Stmt. of Material Facts, [Doc. 14‐1] at pg 10.  
36 Pl.’s Complaint, Ex. B [Doc. 1‐2] at pg 1, 5‐6. The MSPB also upheld the initial determination that Plaintiff 
failed to prove his discrimination claim. Id.   
37 Id. at 5‐6.  
38 See Kelliher v. Veneman, 313 F.3d 1270, 1274 (11th Cir. 2002), reh’g denied, 57 F. App’x 416 (11th Cir. 2003).  

10 

non‐discriminatory  claim,  it  is  known  as  a  “mixed”  case,  and  the  district  court  has 
jurisdiction to review both claims.39  However, only discrimination claims are subject to 
de  novo  review.40    The  Court  will  first  address  Plaintiff’s  failure  to  accommodate  claim 
under the Rehabilitation Act, applying the standards set forth under Federal Rule of Civil 
Procedure  56(c)  and  the  applicable  substantive  law.    Next,  the  Court  will  review  the 
MSPB’s  decision  only  to  “ensure  that  the  determination  was  (1)  not  arbitrary  or 
capricious, (2) made without regard to law, or (3) not based on substantial evidence.”41            
I.

REHABILITATION ACT CLAIM  
Plaintiff  contends  Defendant  failed  to  accommodate  his  disabilities  and 

discriminated  against  him  in  violation  of  Section  504  of  the  Rehabilitation  Act  (“Rehab 
Act”).    Defendant  argues  Plaintiff  did  not  request  any  accommodations  and  was 
terminated  after  two  consecutive  years  of  failing  to  complete  his  performance  plan 
requirements.     
A. LEGAL STANDARD   
Under  Federal  Rule  of  Civil  Procedure  56(c),  summary  judgment  is  proper  if  the 
movant “shows that there is  no genuine  issue as to any material fact and the movant is 
entitled  to  a  judgment  as  a  matter  of  law.”42    Not  all  factual  disputes  render  summary 

39 Id.  
40 Id. at 1274‐75.  
41 Kelliher, 313 F.3d at 1276.  
42 Fed.R.Civ.P. 56(c); see also Celotex Corp. v. Catrett, 477 U.S. 317, 322 (1986). 

11 

judgment  inappropriate;  only  a  genuine  issue  of  material  fact  will  defeat  a  properly 
supported motion for summary judgment.43  This means that summary judgment may be 
granted  if  there  is  insufficient  evidence  for  a  reasonable  jury  to  return  a  verdict  for  the 
nonmoving  party  or,  in  other  words,  if  reasonable  minds  could  not  differ  as  to  the 
verdict.44  
On  summary  judgment,  the  Court  must  view  the  evidence  and  all  justifiable 
inferences  in the light most favorable to the nonmoving party; the Court may  not make 
credibility determinations or weigh the evidence.45  The moving party “always bears the 
initial  responsibility  of  informing  the  court  of  the  basis  for  its  motion,  and  identifying 
those portions of the pleadings, depositions, answers to interrogatories, and admissions 
on file, together with the affidavits, if any, which it believes demonstrate the absence of a 
genuine issue of material fact” and that entitle it to a judgment as a matter of law.46  If the 
moving party discharges this burden, the burden then shifts to the nonmoving party to 
respond  by  setting  forth  specific  evidence  in  the  record  and  articulating  the  precise 
manner in which that evidence creates a genuine issue of material fact or that the moving 
party  is  not  entitled  to  a  judgment  as  a  matter  of  law.47    This  evidence  must  consist  of 

43 See Anderson v. Liberty Lobby, Inc., 477 U.S. 242, 247‐48 (1986). 
44 See id. at 249‐52. 
45 See id. at 254‐55; Welch v. Celotex Corp., 951 F.2d 1235, 1237 (11th Cir. 1992). 
46 Celotex, 477 U.S. at 323 (internal quotation marks omitted). 
47 See Fed. R. Civ. P. 56(e); see also Celotex, 477 U.S. at 324‐26. 

12 

more than mere conclusory allegations or legal conclusions.48   
B. ANALYSIS   
Plaintiff alleges Defendant violated the Rehab Act by failing to preemptively offer 
deadline  extensions  or  a  reduction  in  work  requirements,  imposing  more  strenuous 
performance standards on him, and eventually terminating him.  Defendant contends it 
provided Plaintiff with the reasonable accommodations he requested for his sleep apnea; 
however, Plaintiff failed to notify Defendant of any additional accommodations  needed 
for his CE II requirement.    
The  Rehab  Act  prohibits  federal  agencies  from  discriminating  against  employees 
with  disabilities  and  is  governed  by  the  same  standards  as  the  Americans  with 
Disabilities Act, 42 U.S.C. § 12101, et seq.  (“ADA”).  49 “[T]hus, cases involving the ADA 
are  precedent  for  those  involving  the  Rehabilitation  Act.”50      To  establish  a  prima  facie 
case for disability discrimination, a plaintiff must specifically demonstrate that (1) he has 
a disability; (2) he was a “qualified individual” for the position; and (3) he was subject to 
unlawful  discrimination  as  a  result  of  his  disability. 51    It  is  well  settled  that  “an 
employer’s  failure  to  reasonably  accommodate  a  disabled  individual  itself  constitutes 
discrimination under the [Rehab Act], so long as that individual is ‘otherwise qualified,’ 

48 Avirgan v. Hull, 932 F.2d 1572, 1577 (11th Cir. 1991). 
49  Ellis  v.  England,  432  F.3d  1321,  1326  (11th  Cir.  2005)  (per curiam);  see  also  29  U.S.C.  §  794(a);  42  U.S.C.  § 

1981(a)(2).  
50 Ellis, 432 F.3d at 1326 (citing Cash v. Smith, 231 F.3d 1301, 1305 (11th Cir. 2000)).  
51 Sutton v. Lader, 185 F.3d 1203, 1207‐08 (11th Cir. 1999).  

13 

and  unless the employer can show  undue  hardship.”52  A reasonable accommodation is 
one  that  would  allow  the  employee  to  perform  the  essential  functions  of  the  job.53 
However, “a plaintiff cannot establish a claim under the Rehabilitation Act alleging that 
the  defendant  discriminated  against  him  by  failing  to  provide  a  reasonable 
accommodation  unless  he  demanded  such  an  accommodation.”54  Though  the  Eleventh 
Circuit  has  not  yet  “determined  precisely  what  forms  the  request  [for  reasonable 
accommodation] must take,”55 it still holds that “failure to make that specific demand is 
fatal to [a plaintiff’s] claim.56 
Here,  Plaintiff  admits  he  never  demanded  any  accommodations  to  help  him 
complete the  two  manuscripts  or  even  notified  Defendant  that  he  would  not  be  able  to 
complete his work in accordance with the set deadlines.57  Instead, Plaintiff suggests the 

52 Holly v. Clairson Indus., L.L.C., 492 F.3d 1247, 1262 (11th Cir. 2007) (emphasis omitted); see also Lucas v. W.W. 

Grainger, Inc., 257 F.3d 1249, 1255 (11th Cir. 2001).  
53 Lucas, 257 F.3d at 1255. 
54 Gaston v. Bellingrath Gardens & Home, Inc., 167 F.3d 1361, 1364 (11th Cir. 1999) (citing Wood v. President and 

Trustees of Spring Hill College in the City of Mobile, 978 F.2d 1214, 1222 (11th Cir. 1992)).  
55 Holly, 492 F.3d at 1261 n.14.  
56  Roddy  v.  City  of  Villa  Rica,  Ga.,  536  F.  App’x  995,  1000‐1001  (11th  Cir.  2013)  (per  curiam)  (“We  need  not 
address Roddyʹs claim that the City failed to provide him a reasonable accommodation by transferring him 
to  an  investigator  position  because  Roddy  did  not  establish  that  he  made  a  specific  demand  for  that 
accommodation, and the failure to make that specific demand is fatal to his claim.”); see also Cazeau v. Wells 
Fargo Bank, NA, 614 F. App’x 972, 982 (11th Cir. 2015) (finding no genuine issue for trial where Plaintiff never 
requested  a  specific  accommodation);  McCarroll  v.  Somerby  of  Mobile,  LLC,  595  F.  App’x  897,  899  (11th  Cir. 
2014)  (per  curiam)  (“[Plaintiff]  did  not  establish  any  facts  to  show  that  he  made  a  specific  demand  for  an 
accommodation before his supervisors decided to fire him.”).  
57 Additionally, Plaintiff did not formally notify Defendant of any additional disabilities after his 2009 sleep‐
apnea request.    Defendant had no reason  to  know  Plaintiff  was  unable to make  such  a request as  Plaintiff 
had already requested and received accommodations for his sleep apnea.  Plaintiff clearly understood how 
to  make  a  request  for  his  disabilities  and  what  the  proper  channels  were  to  receive  reasonable 
accommodations.  Defendant is not responsible for Plaintiff’s failure to properly notify his employer of any 

14 

EEOC  guidelines58  create  a  duty  for  Defendant  to  preemptively  investigate  and  offer  a 
reasonable  accommodation  without  any  request  from  Plaintiff.    However,  “the  [Rehab 
Act] provides  no cause of action for ‘failure  to investigate’ possible accommodations.”59  
The Eleventh Circuit has continuously held the employer’s “duty to provide a reasonable 
accommodation  is  not  triggered  unless  a  specific  demand  for  an  accommodation  has 
been  made.”60    Plaintiff  is  responsible  for  initiating  this  process,  which  he  failed  to  do 
here.     
Plaintiff  points  to  Salser  v.  Clarke  County  School  District,  arguing  Plaintiff  had  no 
duty to make a specific request for a reasonable accommodation because he so obviously 
required  one.61    In  Salser,  the  court  noted  that  “for  a  demand  to  be  specific  enough  to 
trigger  the  duty  to  provide  a  reasonable  accommodation,  the  defendant  must  have 
enough information to know of both the disability and desire for an accommodation, or 
circumstances  must  at  least  be  sufficient  to  cause  a  reasonable  [employer]  to  make 

additional  disabilities  he  was  suffering  from  at  the  time.  See  Williamson  v.  Clarke  Cnty.  Dept.  of  Human 
Resources,  834  F.Supp.2d 1310,  1321 n.16  (S.D. Ala.  2011)  (“Alternatively,  Plaintiff’s  failure  to abide by  [the 
employer’s] standard procedure for requesting accommodations may, in and of itself, bar his claim.” (citing 
Edwards v. U.S. E.P.A., 456 F.Supp.2d 72, 103 (D.D.C. 2006) (“[A]n employee’s oral request cannot trump an 
employer’s established procedure for requesting and approving disability accommodations.”)).   
58  See  ENFORCEMENT  GUIDANCE:  REASONABLE  ACCOMMODATION  AND  UNDUE  HARDSHIP,  EEOC  Notice  No. 
915.002 (Oct. 17, 2002).  
59 Willis v. Conopco, Inc., 108 F.3d 282, 185 (11th Cir. 1997).   
60 Gaston, 167 F.3d at 1363; see also Spears v. Creel, 607 F. App’x 943 (11th Cir. 2015) (per curiam) (citing Earl v. 
Mervyns, Inc., 207 F.3d 1361, 1367 (11th Cir. 2000)); McCarroll, 595 F. App’x at 899‐900; Warren v. Volusia Cnty., 
Fla., 188 F. App’x 859, 862‐63 (11th Cir. 2006) (per curiam) (“An employee’s failure to request a reasonable 
accommodation  is  fatal  to  the  prima  facie  case.”);  but  see  Holly,  492  F.3d  at  1261  n.14  (“We  have  not 
determined whether a plaintiff must ask for an accommodation prior to litigation.”).   
61 802 F.Supp.2d 1339 (M.D. Ga. 2011).  

15 

appropriate  inquiries  about  the  possible  need  for  an  accommodation.”62    However,  the 
court  found  the  plaintiff’s  “vague  complaints”  were  not  the  type  of  specific  demand 
required  to  trigger  an  employer’s  duty  and  “there  [was]  no  indication  [the  job 
assignment]  so  obviously  required  accommodation  that  there  was  no  need  for  [the 
plaintiff] to make a request.”63  The same is true here.  Plaintiff never complained about 
the  CE  II  requirements  or  even  hinted  at  a  need  for  an  extension  or  other 
accommodation.64    Instead,  Plaintiff  continuously  affirmed  he  would  complete  the 
manuscripts  on  time  and  then  failed  to  meet  the  deadlines.    The  Court  cannot  find  an 
employer  is  required  to  provide  reasonable  accommodations  when  an  employee 
continues to indicate there is no problem.65    
Moreover,  Dr.  Gast  inquired  several  times  in  to  Plaintiff’s  manuscripts  deadline.  
In March 2012, after Plaintiff completed the PIP and his 2010‐2011 CE II requirement, Dr. 
Gast  reminded  Plaintiff  that  he  still  had  two  manuscripts  to  complete  by  August.  
Plaintiff  acknowledged  both  the  deadlines  and  the  need  for  additional  peer  and  Area 

62 Id. at 1356 (quoting United States v. Hialeah Hous. Auth., 418 F.App’x 872, 876 (11th Cir. 2011) (per curiam) 

(internal  quotation  marks  and  citations  omitted)  (discussing  requirements  for  ADA  reasonable 
accommodation demand in Fair Housing Act case)).   
63  Id.  The  court  relied  on  Hialeah  Housing  Authority  for  this  proposition.    In  Hialeah  Housing  Authority,  the 
plaintiff made several complaints to the Housing Authority about a specific need for a downstairs bathroom 
in his apartment; thus, putting the defendant on notice. 418 F. App’x at 876‐77.  
64 In his memo to Dr. Gast, Plaintiff did complain about his FMLA leave and AWOL hours issues.  However, 
this  had  nothing  to  do  with  his  manuscripts  and  would  not  have  helped  Plaintiff  complete  his  CE  II 
requirements by September 30, 2012.   
65  See  ENFORCEMENT  GUIDANCE:  REASONABLE  ACCOMMODATION  AND  UNDUE  HARDSHIP,  EEOC  Notice  No. 
915.002  (Oct.  17,  2002)  (“If  an  individual  with  a  disability  states  that  s/he  does  not  need  a  reasonable 
accommodation, the employer will have fulfilled its obligation.”).   

16 

Director reviews.  Plaintiff continued to tell Dr. Gast he was on track to complete his CE 
II  requirement.    Indeed,  in  May  2012,  after  Dr.  Gast  expressed  concern  over  Plaintiff 
requesting  time  off  for  a  vacation,  Plaintiff  said  he  was  in  “good  shape”  and  was 
planning  on  submitting  a  draft  to  Dr.  Gast  before  he  left  for  his  vacation.66    Dr.  Gast 
checked  in  with  Plaintiff  several  times  after  this,  reminding  him  of  his  deadlines,  yet 
Plaintiff never once mentioned any delays or need for extensions.  It was not until after 
Plaintiff’s  termination  that  he  finally  claimed  his  failure  to  complete  the  CE  II 
requirement  on  time  was  due  to  his  disabilities  and  suggested  some  reasonable 
accommodations.       
The  Court  finds  no  reasonable  jury  could  conclude  that  Plaintiff  requested  any 
reasonable  accommodation  for  his  disabilities  regarding  his  Critical  Element  II 
requirements.    Therefore,  the  Court  finds  Defendant  cannot  be  liable  for  failure  to 
provide a reasonable accommodation under the Rehab Act, and Defendant is entitled to 
summary judgment on this claim.    
II.

PETITION FOR JUDICIAL REVIEW  
The  Court  now  turns  to  Plaintiff’s  request  for  judicial  review  of  the  MSPB’s 

decision to uphold Plaintiff’s termination.  Plaintiff contends the Court should overturn 
the  MSPB’s  decision  because  he  turned  in  two  manuscripts  during  the  2011‐2012  fiscal 
year  as  required,  and  thus  should  not  have  been  terminated.    Defendant  argues  the 

66 Dr. Gast Depo., Ex. 29, [Doc. 21‐30] at pg 2.  

17 

termination should be upheld because the MSPB’s decision is not arbitrary, capricious, or 
unsupported by substantial evidence.     
A. LEGAL STANDARD 
This claim is subject to review on the record and may only be set aside if the Court 
finds  that  the  agency  action,  finding,  or  conclusion  is  found  to  be  “(1)  arbitrary, 
capricious,  an  abuse  of  discretion  or  otherwise  not  in  accordance  with  the  law;  (2) 
obtained without procedures required by law, rule, or regulation having been followed; 
or  (3)  unsupported  by  substantial  evidence.”67    The  Court  must  give  deference  to  the 
MSPB’s decision regarding non‐discriminatory claims.68   
B. ANALYSIS  
Plaintiff  argues  the  MSPB’s  decision  to  uphold  his  termination  is  both  arbitrary 
and  capricious  and  unsupported  by  substantial  evidence  because  he  technically 
completed his CE II requirement for the 2011‐2012 fiscal year and should not have been 
terminated.    The  CE  II  requirement  states  Plaintiff  must  submit  at  least  two  original 
manuscripts for publication between October 1, 2011, and September 30, 2012.  Plaintiff 
claims  the  two  manuscripts  he  completed  for  the  2010‐2011  period  should  satisfy  the 
2011‐2012  CE  II  requirement  because  they  were  turned  in  on  March  4,  2012.    Plaintiff 
acknowledges the manuscripts were submitted in March because he missed the original 

67 Keel v. U.S. Dept. of Air Force, 256 F.Supp.2d 1269, 1272 (M.D. Ala. 2003) (citing Kelliher, 313 F.3d at 1274‐75; 

5 U.S.C. § 7703(c)).  
68 Kelliher, 313 F.3d at 1275.  

18 

deadlines  and  was  placed  on  a  PIP.    However,  Plaintiff  argues  because  there  is  tension 
between  the  PIP  process  and  the  performance  plan  requirements,  “the  Court  should 
enforce  the  performance  standards  as  written  and  construe  all  ambiguity  against  the 
Agency.”69  The Court disagrees.  After reviewing the record and MSPB’s two decisions, 
the  Court  finds  the  MSPB’s  final  decision  to  uphold  Plaintiff’s  termination  must  be 
affirmed.   
First,  “[i]n  determining  whether  the  outcome  in  an  adjudication  before  an 
administrative  agency  such  as  the  MSPB  is  arbitrary  and  capricious  [a  reviewing  court 
does] not substitute [its] judgment for that of the agency but rather only seek[s] to ensure 
that  the  decision  was  reasonable  and  rational.”70  “Along  the  standard  of  review 
continuum,  the  arbitrary  and  capricious  standard  gives  [a  reviewing  court]  the  least 
latitude  in  finding  grounds  for  reversal.    We  must  only  consider  whether  the  decision 
was based on a consideration of the relevant factors and whether there has been a clear 
error  in  judgment.”71    Here,  in  deciding  to  remove  Plaintiff,  the  MSPB  considered  the 
relevant  factors  and  relied  on  several  previous  decisions  with  similar  facts.    The  MSPB 
made no clear error in judgment and its final decision was reasonable and rational.  The 
Court finds there is  no evidence that the decision was arbitrary, capricious, an abuse of 
discretion, or otherwise not in accordance with the law.   

69 Pl.’s Response Brief, [Doc. 22‐1] at pg 13.  
70 Kelliher, 313 F.3d at 1276 (citing Zukas v. Hinson, 124 F.3d 1407, 1409 (11th Cir.1997)). 
71 Id. (quoting North Buckhead Civic Assʹn v. Skinner, 903 F.2d 1533, 1538 (11th Cir.1990) (citations and internal 

quotations omitted)). 

19 

Second, there is no basis for finding the decision to uphold Plaintiff’s termination 
was  obtained  without  procedures  required  by  law,  rule,  or  regulations  having  been 
followed.  Plaintiff challenged his termination and received a full and fair hearing under 
the  applicable  MSPB  procedures.    Plaintiff  was  reinstated  in  a  different  department.  
However,  Defendant  appealed  this  decision,  and  the  MSPB  reversed  the  reinstatement 
order and  upheld Plaintiff’s termination.  At each step the proper procedures and  rules 
were followed by the MSPB, and the Court concludes there is no basis for disturbing the 
decision of the MSPB based on this matter.        
Finally,  “[w]hen  reviewing  administrative  decisions  to  determine  if  they  are 
supported  by  substantial  evidence  [the  reviewing  court]  examines  the  entire  record  but 
defers  to  the  agencyʹs  factual  determinations  as  long  as  there  is  relevant  evidence  that 
supports  the  findings  as  reasonable.  This  deferential  standard  of  review  means  that  as 
long as the conclusion is reasonable, we defer to the agencyʹs findings of fact even if we 
could have justifiably found differently. We do not re‐weigh or re‐examine the credibility 
choices made by the fact‐finder.”72  Here, there was relevant evidence before the Board to 
support its determination.  Accordingly, the Court must affirm the decision of the MSPB.  

72  Id.  at  1277  (internal citations  omitted)  (citing  Fort  Valley  State  Coll.  v.  Bennett,  853  F.2d  862,  863,  864,  866 

(11th Cir.1988); City of Pompano Beach v. FAA, 774 F.2d 1529, 1539–40 (11th Cir.1985)). 

20 

CONCLUSION 

For the foregoing reasons, Defendant’s Motion for Summary Judgment [Doc. 14] is 

GRANTED.  
SO ORDERED, this 25th day of March, 2016. 

S/ C. Ashley Royal 
C. ASHLEY ROYAL, JUDGE 
UNITED STATES DISTRICT COURT 

21