HAWKINS v. WALDEN et al

Filing 31

ORDER granting 16 Motion for Summary Judgment and Denying Defendant' Request for Oral Argument. The claims against Defendant Brown will go forward. Ordered by US DISTRICT JUDGE C ASHLEY ROYAL on 9/28/16 (lap)

IN THE UNITED STATES DISTRICT COURT 
FOR THE MIDDLE DISTRICT OF GEORGIA 
MACON DIVISION 

CHRISTIE HAWKINS, 

Plaintiff,  
v. 

JEANETTE H. WALDEN, in her   
official capacity as Mayor of 

Milledgeville; MILLEDGEVILLE 
POLICE DEPARTMENT; and   
JEFFERY BERNARD BROWN;    

Defendants.   

: 
: 
: 
: 
: 
: 
: 
: 
: 
: 
: 
: 
: 
: 

No. 5:15‐CV‐208 (CAR) 

ORDER ON MOTION FOR SUMMARY JUDGMENT 
Plaintiff Christie Hawkins brings cruel and unusual punishment claims pursuant 
to  42  U.S.C.  §  1983  against  Defendants  Jeanette  H.  Walden,  in  her  official  capacity  as 
Mayor  of  Milledgeville,  the  Milledgeville  Police  Department,  and  Jeffery  Bernard 
Brown,  a  former  Milledgeville  Jail  detention  officer.    Plaintiff  contends  Defendants 
violated  her  Eighth  Amendment  rights  after  Defendant  Brown  sexually  assaulted  her 
while she was incarcerated in the Milledgeville Jail.  Plaintiff also brings related Georgia 
state law claims, and a claim under the Prison Rape Elimination Act of 2003, 42 U.S.C. § 
15601 et seq.  Currently before the Court is Mayor Walden and the Milledgeville Police 
Department’s Motion for Summary Judgment [Doc. 16].  After careful consideration, the 

Court  finds  Plaintiff  has  failed  to  create  a  genuine  issue  of  material  fact  as  to 
Defendants’ liability.  Thus, Defendants’ Motion [Doc. 16] is GRANTED.1  
    LEGAL STANDARD 
Under Rule 56 of the Federal Rules of Civil Procedure, summary judgment must 
be granted “if the movant shows that there is no genuine dispute as to any material fact 
and the movant is entitled to judgment as a matter of law.”2  A genuine issue of material 
fact only exists when “there is sufficient evidence favoring the  nonmoving party for  a 
jury to return a  verdict for that party.”3  Thus, summary judgment must be granted  if 
there is insufficient evidence for a reasonable jury to return a verdict for the nonmoving 
party or, in other words, if reasonable minds could not differ as to the verdict.4  When 
ruling  on  a  motion  for  summary  judgment,  the  Court  must  view  the  facts  in  the  light 
most favorable to the party opposing the motion.5  
The  moving  party  “always  bears  the  initial  responsibility  of  informing  the 
district court of the basis for its motion, and identifying those portions of the pleadings, 
depositions,  answers  to  interrogatories,  and  admissions  on  file,  together  with  the 

 The Court has reviewed the partiesʹ motions and briefs and determined that oral argument would not 
aid in resolution of Defendants’ Motion for Summary Judgment.  Defendants’ Request for Oral Hearing 
[Doc. 16‐3] is therefore DENIED as unnecessary. 
2 Fed. R. Civ. P. 56(a); see Celotex Corp. v. Catrett, 477 U.S. 317, 322 (1986).   
3 Anderson v. Liberty Lobby, Inc., 477 U.S. 242, 249 (1986). 
4 See id. at 249‐52. 
5 Welch v. Celotex Corp., 951 F.2d 1235, 1237 (11th Cir. 1992). 
1

2 

affidavits,  if  any,  which  it  believes  demonstrate  the  absence  of  a  genuine  issue  of 
material fact” and that entitle it to a judgment as a matter of law.6  If the moving party 
discharges this burden, the burden then shifts to the nonmoving party to go beyond the 
pleadings  and  present  specific  evidence  showing  that  there  is  a  genuine  issue  of 
material fact.7  This evidence must consist of more than mere conclusory allegations or 
legal conclusions.8    
BACKGROUND  

Plaintiff  Christie  Hawkins  was  incarcerated  at  the  Milledgeville  Jail  when  a 

detention officer, Defendant Jeffery Brown, sexually assaulted her.  The facts viewed in 
the light most favorable to Plaintiff, the nonmovant, are as follows: 
The Milledgeville Jail’s Policies and Procedures 
The  Milledgeville  Jail  (the  “Jail”)  is  located  within  the  headquarters  of  the 
Milledgeville Police Department (the “MPD”).9  The Jail assigns one jailor to a shift from 
Monday  to  Wednesday,  and  on  Thursday  through  Sunday,  the  Jail  runs  a  split  shift 
between six jailors.10  The City and the MPD’s policies and procedures do not require a 
female  officer  to  be  on  duty  when  there  are  female  detainees  or  inmates  present.  

 Celotex Corp., 477 U.S. at 323 (internal quotation marks omitted).   
 See Fed. R. Civ. P. 56(e); see also Celotex Corp., 477 U.S. at 324‐26.   
8 See Avirgan v. Hull, 932 F.2d 1572, 1577 (11th Cir. 1991).   
9 Defs. Reply Brief, [Doc. 26] at p. 3, n. 2.  
10 Dep. of Chief Acer Swicord, [Doc. 17‐3] at p. 13:6‐21.  
6
7

3 

Additionally, there is no policy or standard procedure requiring more than one jailor to 
be on duty when there are female detainees  or inmates at the Jail.  The MPD does not 
differentiate between which of the jailors will supervise male or female inmates.11  In the 
event  additional  help  is  needed  at  the  Jail,  the  jailors  are  instructed  to  call  an  MPD 
officer to assist them.12   
The Jail has separate cell blocks for male and female inmates.  Jailors are required 
to  do  head  counts  at  each  shift  change  and  monitor  the  inmates  using  the  Jail’s 
cameras. 13    There  are  cameras  located  outside  the  holding  cell,  in  the  hallway  of  the 
men’s  block  and  the  hallway  of  the  women’s  block,  and  inside  the  jailors’  office.14  
However, there is a day room located at the end of the women’s block, which includes a 
television  and  toilet  that  is  not  monitored  by  cameras. 15    Instead,  this  area  can  be 
checked when jailors do their rounds.  Jailors are required to do in‐person surveillance 
of  every  inmate  “at  staggered  intervals  at  least  every  30  minutes  to  one  hour.”16    The 
MPD’s security inspection policies specifically states: 
When conducting surveillance checks, staff members are not to fraternize, 
gossip,  or  show  favoritism  to  inmates.    When  interacting  with  inmates, 

 Id. at p. 12:24‐25, 13:1‐6.  
 Id. at p. 14:3‐4.  
13 Dep. of Def. Jeffery Brown, [Doc. 17‐2] at p. 12:1‐13, 13:15‐20; Milledgeville Police Dep’t General Order 
#15‐03, Security Inspections, [Doc. 21‐2] at p. 5‐6. 
14 Dep. of Swicord, [Doc. 17‐3] at p. 13:9‐11, 15:19‐24.  
15 Id.  at p. 15:24‐25, 16:1‐2; see Dep. of Pl. Christie Hawkins, [Doc. 17‐1] at p. 52:3‐4; 54:7‐11.  
16 Milledgeville Police Dep’t General Order # 15‐03, Security Inspections, [Doc. 21‐2] at p. 5‐6.  
11
12

4 

staff  members  are  to  treat  each  inmate  in  a  firm  and  fair  manner.    Staff 
members should not downgrade, use discriminating words, or intimidate 
inmates.17  

Jailors are provided employee handbooks specifying these policies and procedures and 
are required to train with a Jail supervisor before working their own shifts.18  
In June of 2012, after receiving his jailor certification from Tift College, Defendant 
Brown  began  working  for  the  MPD  as  a  detention  officer  in  the  Jail.19    Brown  was 
considered an employee of the City of Milledgeville.20  He trained with Officer Dumas, 
the  Jail  supervisor,  and  received  an  employee  handbook  before  working  any  shifts  on 
his  own.21    His  shift  duties  included  supervising  both  the  male  and  female  inmates, 
monitoring the cameras, and performing fifteen minute check‐ins every hour.22  Brown 
usually  worked  the  6:00  p.m.  to  6:00  a.m.  shift  alone,  unless  there  was  an  event 
happening in the City that required an additional jailor to be on duty. 23          
First Incident with Defendant Brown  
Sometime  between  June  2012  and  May  2013,  Plaintiff  was  incarcerated  at  the 
Milledgeville  Jail  for  a  short  period  of  time.24    It  was  during  this  time  she  first 

 Id. at p. 7.  
 Dep. of Brown, [Doc. 17‐2] at p. 11:1‐8. 
19 Id. at p. 6:23‐25, 7:1‐11, 9:7‐13.  
20 Id. at p. 9:7‐19. 
21 Id. at p. 11:1‐25, 12:11‐13.  
22 Id. at p. 11:24‐25, 12:1‐13.   
23 Id.  at p. 10: 10‐22, 11:16‐23.  
24 See Dep. of Hawkins, [Doc. 17‐1] at p. 11‐12. 
17
18

5 

encountered Brown.25  Plaintiff and Brown did not interact much while she was in Jail, 
but Plaintiff recalls Brown making an inappropriate comment to her during one of his 
rounds.    While  walking  past  Plaintiff’s  cell  block,  Brown  asked  her  to  “bust  it  open,” 
which Plaintiff understood to mean open her legs and expose herself.26  Plaintiff became 
upset after the comment but did not report it to anyone at the time.  Plaintiff only told 
her  family  after  she  was  released.    Ultimately,  the  Jail  was  never  notified  about  this 
incident.27   
Second Incident with Defendant Brown  
In April 2013, Plaintiff was arrested, and thus violated her probation.  Due to this 
violation, Plaintiff was sentenced to the Milledgeville Jail from May 29, 2013, to June 28, 
2013.28     
On  June  4,  2013,  Brown  was  working  the  6:00  p.m.  to  6:00  a.m.  shift.    Upon 
arriving,  Brown  did  a  head  count  with  the  on‐duty  jailor  and  was  briefed  about  the 
previous shift before the other jailor left.  Brown served dinner around 6:30 or 6:45 p.m., 
and  then  the  inmates  made  phone  calls  sometime  between  7:30  and  8:00  p.m.  
Normally,  when  the  inmates  are  done  using  the  phones,  they  watch  television  in  the 

 Id. at p. 16:11‐14.  
 Id. at p. 16:15‐21, 17:8‐9. 
27 Id. at p. 15:10‐18.  
28 Id. at p. 13:17‐24. 
25
26

6 

day  rooms.29    According  to  Plaintiff,  sometime  after  dinner,  she  went  to  make  her 
nightly phone call.  While Plaintiff was on the phone, Brown came out of his office and 
exposed  himself  to  Plaintiff.    Plaintiff  alleges  Brown  stood  in  the  doorway 
masturbating,  so  she  immediately  ended  her  call,  left  the  room,  and  returned  to  the 
women’s day room. 30   
   Earlier  this  same  day,  the  Jail  received  several  complaints  from  the  female 
inmates  that  the  only  toilet  in  the  women’s  day  room  was  not  working  properly.31   
When  Brown  began  his  shift  that  evening,  Plaintiff  made  several  complaints  to  him 
about  the  toilet.    After  doing  the  head  count  and  serving  dinner,  Brown  called  his 
supervisor, Officer Dumas, to notify her about the toilet.32  Officer Dumas already knew 
about the issue and told Brown not to worry about it.33  Nonetheless, Brown decided to 
make an “out of order” sign to place on the toilet.34   
When Brown went to hang the sign on the toilet, Plaintiff was in the  day  room 
watching television.  Brown notified Plaintiff he called his supervisor about the problem 
and  then  told  Plaintiff  to  stop  flushing  sanitary  napkins  down  the  toilet.    However, 
instead  of  returning  to  his  office,  Brown  stayed  in  the  unmonitored  day  room  and 

 Dep. of Brown, [Doc. 17‐2] at p. 13:15‐25.  
 Dep. of Hawkins, [Doc. 17‐1] at p. 14:15‐22, 47:11‐24.  
31 Id. at p. 71:11‐17, 84:22‐23. 
32 Dep. of Brown, [Doc. 17‐2] at p. 13:15‐25, 14:1‐3, 21‐25.  
33 Id. at p. 14: 21‐15.  
34 Id. at p. 15:1‐8.  
29
30

7 

solicited  Plaintiff  to  perform  oral  sex.35    When  Plaintiff  refused,  Brown  “snatched”  her 
up, pulled her pants down, put her on the table, and had sex with her.36  Plaintiff claims 
she  tried  to  resist  by  saying  no  and  attempting  to  get  away,  but  she  did  not  yell  loud 
enough  for  the  other  female  inmate  to  hear,  as  that  inmate  was  down  the  hall  in  the 
shower.37  Plaintiff also felt there was no point in really fighting, as Brown was the only 
jailor on duty.38  When it was over, Brown told her not to tell anyone and went back to 
work.39          
The  next  morning,  once  Brown’s  shift  was  over,  Plaintiff  reported  the  sexual 
assault to Lieutenant Holsey.40  Officer Dumas and then Detective Byrd, an MPD officer, 
interviewed  Plaintiff  about  what  occurred  the  previous  night.41    After  the  interviews, 
Detective  Byrd  and  Detective  Kahn  took  Plaintiff  to  the  Oconee  Regional  emergency 
room  where  the  doctor  determined  she  had  vaginal  tearing.42    During  this  time,  the 
MPD Chief of Police was also notified of the incident.  Chief Swicord arrived at the Jail 

 Dep. of Hawkins, [Doc. 17‐1] at p. 71:11‐20. 
 Id. at p. 56:22‐25, 71:19‐25.  
37 Id. at p. 51:8‐22, 58:15‐23, 60:23‐25, 61:1‐4 
38 Id. at p. 60:20‐22, 64:10‐18.  
39 Id. at p. 72:2‐6.  
40 Id. at p. 20:8‐17, 21:14‐16.  
41 Id. at p. 22:24‐25, 23:1‐25, 24:10‐17. 
42 Id. at p. 27:22‐25, 33:19‐21. 
35
36

8 

that  day,  secured  the  scene,  and  called  the  Georgia  Bureau  of  Investigation  (“GBI”).  
Once the GBI arrived, Chief Swicord turned the investigation over to them.43     
Thereafter, Brown admitted to engaging in sexual contact with Plaintiff while she 
was an inmate but claims he did not attack her or force himself on her.  Instead, Brown 
contends  Plaintiff  approached  him,  it  was  a  consensual  encounter,  and  she  only 
performed  oral  sex  on  him.    Brown  stated  he  knew  what  he  did  was  wrong  and 
prohibited  by  the  MPD.44    The  MPD  immediately  terminated  him  for  violating  its 
policies and procedures, as well as state law.  Additionally, Brown pled guilty to sexual 
assault  and  registered  as  a  sex  offender.45    According  to  Chief  Swicord,  prior  to  this 
incident,  the  MPD  never  received  any  complaints  of  sexual  assault,  harassment,  or 
abuse at the Jail.46    
DISCUSSION 

Based on these events, Plaintiff seeks to hold Defendants Mayor Walden and the 

MPD liable  under § 1983 for cruel and  unusual punishment, in  violation of the Eighth 
Amendment.    Plaintiff  contends  Defendants’  staffing  policy,  as  well  as  inadequate 
supervision  of  the  Jail,  led  to  her  sexual  assault.    Additionally,  Plaintiff  brings  claims 

  Dep.  of  Swicord,  [Doc.  17‐3] at p.  14:19‐25, 22:22‐24; Dep.  of  Brown,  [Doc.  17‐2]  at p.  22:14‐25, 23:1‐5, 
23:19‐22.  
44 Dep. of Brown, [Doc. 17‐2] at p. 21:9‐25, 22:1‐5, 25:8‐25, 26:1‐3.  
45 Id. at p. 21:11‐23, 22:6‐7. 
46 Dep. of Swicord, [Doc. 17‐3] at p. 20:11‐17. 
43

9 

against  Defendants  pursuant  to  state  law  and  the  Prison  Rape  Elimination  Act.  
Defendants seek summary judgment on all claims, arguing they should not be liable for 
Brown’s  actions  when  three  is  no  past  complaints  of  sexual  assaults  at  the  Jail  and 
Brown  was  immediately  terminated  for  violating  the  MPD’s  policies.    After  careful 
consideration,  the  Court  agrees.    The  Court  will  address  each  §  1983  claim  against 
Defendants separately, and then discuss the remaining claims.           
I. § 1983 Claims  
A. Police Department Liability  
First,  the  Court  must  dismiss  all  §  1983  claims  against  the  Milledgeville  Police 
Department, as it is not a proper party defendant.  “The [MPD] is an integral part of the 
City  [  ]  government  and  is  merely  the  vehicle  through  which  the  City  government 
fulfills its policing functions.”47  Consequently, the MPD is not considered its own legal 
entity subject to suit.48  Thus, Defendants’ Motion for Summary Judgment is GRANTED 
as to all § 1983 claims against the MPD. 

 Shelby v. City of Atlanta, 578 F.Supp. 1368, 1370 (N.D. Ga. 1984); see also Harris v. Albany Police Dep’t, No. 
1:14‐CV‐67, 2014 WL 1773866, at *2 (M.D. Ga. May 2, 2014).  
48 See Robinson v. Hogansville Police Dep’t, 159 F. App’x 137, 138 (11th Cir. 2005) (per curiam) (“[S]heriff’s 
departments  and  police  departments  are  not  usually  considered  legal  entities  subject  to  suit.”(quoting 
Dean v. Barber, 951 F.2d 1210, 1214 (11th Cir. 1992))); Lovelace v. DeKalb Cent. Probation, 144 F. App’x 793, 
795 (11th Cir. 2005) (per curiam) (upholding the district court’s decision that the police department is not 
subject to suit).  
47

10 

B. Municipal Liability  
Second, Plaintiff’s § 1983 claim against Mayor Walden, in her official capacity, is 
essentially a suit against the City of Milledgeville (the “City”).49  In order for Plaintiff to 
assert  a  claim  under  §  1983  against  the  City,  Plaintiff  “must  show:  (1)  that  [her] 
constitutional rights were violated; (2) that the municipality had a custom or policy that 
constituted deliberate indifference to that constitutional right; and (3) that the policy or 
custom caused the violation.”50  A policy or custom that would create municipal liability 
can be either a written custom or policy, such as an ordinance, or an unwritten practice 
that is so widespread, “permanent and well settled as to constitute a custom or use with 
the force of law.”51  “Regardless whether the basis of the claim is an official promulgated 
policy  or  an  unofficially  adopted  custom,  it  must  be  the  moving  force  behind  the 
constitutional deprivation before liability may attach.”52  

 See Ky. v. Graham, 473 U.S. 159, 166 (1985); Busby v. City of Orlando, 931 F.2d 764, 776 (11th Cir. 1991).  
 McDowell v. Brown, 392 F.3d 1283, 1289 (11th Cir. 2004); see also Randall v. Scott, 610 F.3d 701, 707 n. 2 
(11th  Cir.  2010)  (requiring  a  plaintiff  allege  either  direct  or  inferential  facts  “respecting  all  the  material 
elements necessary to sustain a recovery under some viable legal theory” to assert a § 1983 claim against a 
municipality).  
51 City of St. Louis v. Praprotnik, 485 U.S. 112,127 (1988). 
52 Fundiller v. City of Cooper City, 777 F.2d 1436, 1442 (11th Cir. 1985) (internal quotation marks omitted) 
(finding there must “be some degree of ‘fault’ on the part of the municipality,” as well as “a causal link 
between the custom or policy and the deprivation,” to hold a municipality liable).  
49
50

11 

Plaintiff  states  she  has  an  Eighth  Amendment  right  to  be  free  from  cruel  and 
usual punishment, which includes the right to be free form sexual assault while in jail.  
Plaintiff  contends  Defendants’  policy  of  staffing  one  jailor  per  shift  to  monitor  both 
female  and  male  inmates  created  an  unsafe  environment  and  exposed  her  to  sexual 
assault.  Thus, Defendants’ staffing policy constituted deliberate indifference and led to 
the  constitutional  violation.    Additionally,  Plaintiff  argues  Defendants’  failure  to 
properly  supervise  the  Jail  amounted  to  deliberate  indifference  and  caused  the 
constitutional  violation.53    The  City  does  not  dispute  Plaintiff’s  constitutional  rights 
were violated, but instead argues the Jail’s supervision and its staffing policy were not 
the “moving force” behind the  violation.  Defendant Brown’s actions were an  isolated 
incident,  and  there  were  no  previous  issues  at  the  Jail  to  put  the  City  on  notice.    The 
Court agrees.    
Defendants’ Policy of Having One Staff Member on Duty   
Plaintiff is required to locate a “policy” to ensure the “municipality is held liable 
only  for  those  deprivations  resulting  from  the  decisions  of  its  duly  constituted 
legislative  body  or  of  those  officials  whose  acts  may  fairly  be  said  to  be  those  of  the 

 The Court notes that Plaintiff concedes she did not attempt to bring a negligent training claim; thus, the 
Court  will  not  address  this  argument  by  Defendants.  See  Pl.’s  Response  to  Defs.’s  Mtn.  for  Summary 
Judgment, [Doc. 18] at p. 8.   

53

12 

municipality.”54  Plaintiff “must demonstrate that the municipal action was taken with 
‘deliberate indifference’ as to its known or obvious consequences. A showing of simple 
or even heightened negligence will not suffice.”55 
In this case, Plaintiff does not present evidence of a policy allowing, condoning, 
or promoting sexual contact in the Jail.  Indeed, both parties acknowledge there was a 
specific  policy  against  any  type  of  personal  dealings  or  sexual  contact  between  jailors 
and  inmates.    Instead,  Plaintiff  points  to  Defendants’  decision  to  have  only  one  staff 
member  on  duty  as  evidence  of  a  policy  that  constitutes  deliberate  indifference.    The 
MPD’s  policy  was  to  always  have  one  jailor  assigned  to  a  shift  at  the  Jail  Monday 
through Wednesday.  However, the Jail runs a split shift between six jailors the rest of 
the week, as those are the busiest days of the week.  Plaintiff argues the MPD’s policies 
should  require  a  female  jailor  or  at  least  two  jailors  to  be  present  on  each  shift  when 
there  are  female  inmates  at  the  Jail.    As  a  result  of  this  failure,  Plaintiff  was  sexually 
assaulted, and therefore the City is liable.   

 Bd. of Cnty. Cm’mrs of Bryan Cnty., Okl. v. Brown, 520 U.S. 397, 403‐404, 407 (1997) (“That a plaintiff has 
suffered  a  deprivation  of  federal  rights  at  the  hands of  a  municipal  employee  will  not  alone permit  an 
inference of municipal culpability and causation.”)  
55 Id.  
54

13 

However,  to  hold  the  City  liable,  Plaintiffʹs  injuries  must  be  a  “plainly  obvious 
consequence” of the policy decision.56  Stated another way, “liability must be premised 
on a finding that [the City’s specific] decision was highly likely to inflict the particular 
injury  [Plaintiff]  suffered.”57      Here,  the  Court  cannot  conclude  Defendants’  staffing 
decision  was  “highly  likely”  to  result  in  Brown  sexually  assaulting  Plaintiff  and, 
therefore, an obvious consequence.  There is no evidence of any previous complaints of 
sexual  assault  or  harassment  or  any  reported  incidents  while  only  one  jailor  was  on 
duty  that  would  have  put  the  City  on  notice.    Further,  it  is  undisputed  Brown  was  a 
trained corrections officer without any previous complaints against him or incidents of 
misconduct.  Plaintiff  never  notified anyone  in the Jail about Brown’s comment to her 
until after the sexual assault occurred.  Immediately upon learning of the sexual assault, 
the  MPD  initiated  an  investigation,  referred  the  matter  to  the  Georgia  Bureau  of 
Investigation,  and  then  terminated  Brown.    Up  until  this  point,  Defendants  had  no 

 Kendall v. Sutherland, No. 1:13CV‐04263‐RWS, 2014 WL 5782533, at *7 (N.D. Ga. Nov. 5, 2014); see also 
McDowell v. Brown, 392 F.3d 1283, 1292‐93 (11th Cir. 2004) (“To ‘test the link’ between [plaintiff’s] injury 
and the Countyʹs conduct, we look to whether a complete review of the [County’s] budget decision (and 
the resulting understaffed Jail) reveals that the Board should have known that [plaintiffʹs] injuries were a 
“plainly obvious consequence” of that decision.” (quoting Brown, 520 U.S. at 412)). 
57 See Kendall, No. 1:13CV‐04263‐RWS, 2014 WL 5782533, at *7 (finding even if a County’s decision makes 
the  violation  more  likely  to  occur  than  not,  that  alone  cannot  create  an  inference  that  the  decision 
produced a specific constitutional violation) (internal quotation marks omitted).  
56

14 

reason  to  suspect  Brown  would  sexually  assault  an  inmate  or  otherwise  violate  any 
MPD’s policies procedures. 
Without  any  allegations  that  Defendants  were  on  notice  of  sexual  assaults 
occurring  in  the  jail  or  other  issues  caused  by  having  one  jailor  on  duty,  the  Court 
cannot  conclude  Defendants  deliberately  staffed  one  jailor  knowing  this  decision  was 
highly  likely  to  lead  to  sexual  abuse  by  jailors.58    Thus,  the  Court  finds  Plaintiff  has 
failed to show the City had a policy that constituted deliberate indifference and caused 
a constitutional violation.     
Defendants’ Failure to Supervise and Staff the Jail 
Plaintiff also contends Defendants’ failure to supervise and adequately staff the 
Jail  amounted  to  deliberate  indifference  and  caused  her  to  be  sexually  assaulted.    A 
failure  to  properly  supervise  and  staff  a  jail  can  provide  the  basis  for  a  finding  of 

 See McDowell, 392 F.3d at 1292‐93 (finding Plaintiff did not demonstrate the County was the “moving 
force” behind  the  injury  when the  injuries  resulting  from  the  failure  to provide  timely  medical support 
had never happened before, and no evidence was presented to show the County acted with a conscious 
disregard); see also Barney v. Pulsipher, 143 F.3d 1299, 1310‐11 (10th Cir. 1998) (“Nor does the record here 
contain any evidence to indicate that male guards at [the] Jail, if left alone with female inmates, posed a 
risk  to  their  health  and  safety….  [W]e  decline  to  find  knowledge  by  [the  sheriff  and  the  county]  of  a 
substantial risk of harm from the mere fact of [plaintiff’s] gender.”); Hovater v. Robinson, 1 F.3d 1063, 1066‐
68  (10th  Cir.  1993)  (holding  Plaintiff  failed  to  establish  the  sheriff  and  the county  acted  with  deliberate 
indifference―i.e.,  that  the  defendants  “disregarded  an  obvious  risk  to  the  safety  of  female  inmates  by 
allowing  a  single  male  guard  to  have custody  of  a  female  inmate  absent  any  indication  that  the  guard 
would assault her…. To find harm present in these circumstances would, in effect, require the conclusion 
that  every  male  guard  is  a  risk  to  the  bodily  integrity  of  a  female  inmate  whenever  the  two  are  left 
alone.”).  
58

15 

deliberate indifference when such failures “can be properly thought of as a city policy 
or custom.”59  “To show deliberate indifference, a plaintiff must present some evidence 
to demonstrate that the municipality knew of a need to … supervise in a particular area 
and the municipality made a deliberate choice  not to take any action.”60  For example, 
“systemic  and  gross  deficiencies  in  staffing,  facilities,  equipment,  or  procedures”  may 
be used to show deliberate indifference.61  
Again, the only evidence Plaintiff presents to support this argument is the MPD’s 
policy of staffing one jailor on a shift to supervise male and female inmates.  However, 
this  alone  does  not  show  there  was  a  need  to  improve  jailor  supervision  or  add  staff 
members, and there is no additional evidence of problems arising when one jailor was 
on  duty  to  put  Defendants  on  notice.62    Instead,  Plaintiff  argues  the  MPD  was  in 

 See Smith v. City of Sumiton, No. 6:12‐cv‐03521‐RDP, 2013 WL 3357573, at *4 (N.D. Ala. July 2, 2013).  
 Id. (quoting City of Canton v. Harris, 489 U.S. 379, 389 (1989)) (internal quotation marks omitted).  
61 Harris v. Thigpen, 941 F.2d 1495, 1506 (11th Cir. 1991) (“Deliberate indifference to inmatesʹ health needs 
may be shown, for example, by proving that there are ‘such systemic and gross deficiencies in staffing, 
facilities,  equipment,  or  procedures  that  the  inmate  population  is  effectively  denied  access  to  adequate 
medical  care.’”  (quoting  Ramos  v.  Lamm,  639  F.2d  559,  575  (10th  Cir.  1980),  cert.  denied,  450  U.S.  1041 
(1981)));  see  also  LaMarca  v.  Turner,  995  F.2d  1526,  1536  (11th  Cir.  1993);  Johnson  v.  Cannon,  947  F.Supp. 
1567,  1573  (M.D.  Fla.  1996)  (noting  the  Fifth  Circuit  “found  that  supervisory  personnel could be  found 
liable  for  deprivation  of  Constitution  rights,  if  the  failure  to  supervise  amounted  to  a  deliberate 
indifference to the Plaintiff’s constitutional rights,” in Doe v. Taylor Independent School District, 15 F.3d 443, 
445 (5th Cir. 1996)). 
62 See Sewell v. Town of Lake Hamilton, 117 F.3d 448, 490 (11th Cir. 1997) (“Where the proper response ... is 
obvious to all without training or supervision, then the failure to train or supervise is generally not “so 
likely”  to  produce  a  wrong  decision  as  to  support  an  inference  of  deliberate  indifference  by  city 
policymakers to the need to train or supervise.”). 
59
60

16 

violation  of  the  federal  guidelines  set  forth  in  the  Prison  Rape  Elimination  Act 
(“PREA”),  and  this  in  itself  shows  deliberate  indifference  to  Plaintiff’s  constitutional 
right to be free from sexual assaults.  However, the Court disagrees.  
The PREA is a federal law, but “not every violation of federal law ‘give[s] rise to 
a civil rights claim pursuant to section 1983.  This is because section 1983 itself creates 
no  rights;  rather  it  provides  a  method  for  vindicating  federal  rights  elsewhere 
conferred.’”63    “[W]here  the  text  and  structure  of  a  statute  provide  no  indication  that 
Congress  intends  to  create  new  individual  rights,  there  is  no  basis  for  a  private  suit, 
whether under § 1983 or under an implied right of action.”64  The PREA was enacted to 
“address  the  problem  of  prison  rape,  authorize[  ]  grant  money,  and  create[  ]  a 
commission  to  study  the  issue.”65    The  PREA  does  not  grant  prisoners  any  specific 
rights, thus an alleged violation of the PREA is not actionable under § 1983.66   

 De’lonta v. Clarke, No. 7:11‐cv‐00483, 2012 WL 4458648, at *3 (W.D. Va. Sept. 11, 2012) (quoting Doe v. 
Broderick, 225 F.3d 440, 447 (4th Cir. 2000)).  
64 Id. (quoting Gonzaga Univ. v. Doe, 536 U.S. 273, 286 (2002)) (internal quotation marks omitted); see also 
Foster Children v. Bush, 329 F.3d 1255, 1270 (11th Cir. 2003).  
65 42 U.S.C. § 15601 et seq.; see also Jones v. Schofield, No. 1:08–CV–7 (WLS), 2009 WL 902154, at *2 (M.D. Ga. 
Mar.  30,  2009)  (“A reading of the  Prison Rape Elimination  Act makes clear  that  its  goal  is to  lessen  the 
occurrence  of  rapes  in  prisons  across  this  Country.  Its  focus  concentrates  on  statistics,  standards, 
developing information, and regulating federal funding in an effort to lessen prison rapes.”). 
66  De’lonta,  No.  7:11‐cv‐00483,  2012  WL  4458648,  at  *3;  see,  e.g.,  McDowell  v.  Officer  Wayne  Hording,  No. 
1:15‐CV‐104‐GNS,  2016  WL  2853566,  at  *2  (W.D.  Ky.  May  13,  2016);    Diamond  v.  Allen,  No.  7:14‐CV‐
124(HL),  2014  WL  6461730,  at  *4  (M.D.  Ga.  Nov.  17,  2014)  (“PREA  does  not  create  a  private  cause  of 
action  for  allegations  of  prison  rape,  or  otherwise  confer  any  extra  rights  outside  of  the  normal  prison 
63

17 

Ultimately,  Plaintiff  does  not  provide  evidence  Defendants  knew  the  jail  was 
inadequately supervised and staffed, nor does she identify any “pattern of injuries” that 
could  be  linked  to  Defendants’  staffing  or  supervisory  decisions.67    Therefore,  Plaintiff 
fails to show Defendants were deliberately indifferent to a risk of sexual assaults in the 
Jail.68    Accordingly,  Defendants  are  entitled  to  summary  judgment  regarding  all 
municipal liability claims.  
C. Supervisory Liability  
Third,  Plaintiff  seeks  to  hold  Mayor  Walden  liable  as  a  “supervisor”  over  the 
MPD.  “Like municipalities, supervisors cannot be held liable for the acts of employees 

grievance system.” (internal quotation marks and citations omitted)); Mosley v. Medlin, No. CV 313–086, 
2014  WL  3110027,  at  *9  (S.D.  Ga.  July  7,  2014)  (“PREA  seeks  to  compile  data  and  statistics  concerning 
incidences of prison rape and to adopt standards to combat the same, and ‘does not confer upon Plaintiff 
any extra rights outside of the normal prison grievance system.’”); Brown v. Parnell, No. 5:09CV‐P159‐R, 
2010 WL 1418735, at *5 (W.D. Ky. April 7, 2010); Law v. Whitson, No. 2:08‐cv‐0291‐SPK, 2009 WL 5029564, 
at *4 (E.D. Cali. Dec. 15, 2009) (“The Act in itself contains no private right of action, nor does it create a 
right  enforceable  under  Section 1983.  Plaintiff  thus  fails  to  state  a federal section  1983 claim based  on  a 
violation of the [PREA].”).  
67 See Boyd v. Nichols, 616 F.Supp.2d 1331, 1345 (M.D. Ga. 2009) (“[Plaintiff] is ‘asking this Court to extend 
liability  to  inadequate  budgeting  practices,  but  does  not  identify  any  ‘pattern  of  injuries’  linked  to  the 
County’s  budgetary  decisions….  Even  assuming  that  [Plaintiff]  contends  [the]  County’s  accounting 
practices  relating  to  the  …  Jail  are  ‘defective,’  this  still  does  not  establish  liability.”  (internal  citations 
omitted)). 
68  See  Smith,  No.  6:12‐cv‐03521‐RDP,  2013  WL  3357573,  at  *3  (“Without  any  additional  facts  regarding 
prior  assaults  or  harassment  by  [Defendant]  or  any  other  Officer  …,  Plaintiff’s  claim  that  [the  City] 
implemented a custom allowing assaults and harassment of arrestees is nothing more than a conclusory 
allegation.”); see also Boyd, 616 F.Supp.2d at 1344 (“The Court must also consider whether [the] County’s 
action was ‘taken with the requisite degree of culpability … with deliberate indifference to its known or 
obvious consequences.” (quoting McDowell, 392 F.3d at 1291)).  

18 

solely  on  the  basis  of  respondeat  superior.”69    To  hold  Mayor  Walden  liable  in  her 
supervisory  role,  Plaintiff  must  show  either  “the  supervisor  personally  participated  in 
the  constitutional  deprivation  or  that  there  was  a  causal  connection  between  the 
supervisor’s  actions  and  the  constitutional  deprivation.”70    A  causal  connection  can  be 
established when (1) “a history of widespread abuse puts the responsible supervisor on 
notice  of  the  need  for  improved  training  or  supervision,  and  the  official  fails  to  take 
corrective  action,”71  or  (2)  “when  a  supervisor’s  improper  custom  or  policy  results  in 
deliberate  indifference  to  constitutional  rights.”72    “The  deprivations  that  constitute 
widespread abuse sufficient to notify the supervising official must be obvious, flagrant, 
rampant and of continued duration, rather than isolated occurrences.”73   
Plaintiff  contends  Mayor  Walden  adopted  the  MPD’s  improper  staffing  policy 
that  caused  her  to  be  sexually  assaulted,  and  therefore,  there  is  a  casual  connection 
between  Mayor  Walden’s  actions  and  the  constitutional  deprivation.    Plaintiff  also 
attempts to  argue  Mayor  Walden  is  liable  because  the  MPD  refused  to  follow  its own 

 Fundiller v. City of Cooper City, 777 F.2d 1436, 1443 (11th Cir. 1985).  
  Sturdivant  v.  City  of  Atlanta,  596  F. App’x  825,  829‐30  (11th Cir.  2015)  (per curiam)  (citing  Crawford  v. 
Carroll, 529 F.3d 961, 978 (11th Cir. 2008)). 
71 Fundiller, 777 F.2d at 1443.  
72 Doe v. Sch. Bd. of Broward Cnty., 604 F.3d 1248, 1266 (11th Cir. 2010).  
73 Brown v. Crawford, 906 F.2d 667, 671 (11th Cir. 1990). 
69
70

19 

policies and immediately fix the toilet when the Jail was notified of the issue.  If not for 
this  failure,  Plaintiff  would  not  have  been  assaulted,  and  this  too  shows  deliberate 
indifference to her  constitutional rights.  To support  her arguments, Plaintiff points to 
Howard v. City of Columbus.74  However, this case is clearly distinguishable.   
First, Howard dealt with training and supervising jail staff regarding a prisoner’s 
serious medical needs. 75  Second, there was evidence an excessive delay in the prisoner’s 
transportation  to  the  hospital  was  the  result  of  a  jail  policy  and  contributed  to  the 
prisoner’s  death.76    Third,  in  Howard,  the  jail  staff  and  supervisors  were  all  aware  the 
prisoner was seriously sick and  ignored  his  pleas to have a physician examine  him or 
send  him  to  the  hospital.77    Furthermore,  there  was  evidence  that  thirteen  inmates 
previously  died  from  diabetes  while  in  custody  at  this  jail.78    The  Georgia  Court  of 
Appeals found the plaintiff was examined by under‐trained jail medical personnel due 
to practices and policies promulgated by the defendants.79  Based on all of this evidence, 
the  court  held  “a  question  of  fact  existed  as  to  whether  there  was  a  causal  connection 

 239 Ga.App. 399 (1999). 
 Id. at 405‐10. 
76 Id. at 406‐07. 
77 Id. at 405, 407‐08. 
78 Id. at 408.  
79 Id. at 408‐09.  
74
75

20 

between  the  implementation  of  jail  medical  policies  under  color‐of‐state‐law”  and  the 
prisoner’s death.80   
In this instance, Plaintiff cannot point to any similar policies or facts to establish a 
question of fact exists.  The MPD’s failure to assist Brown or fix the toilet immediately 
does  not  constitute  deliberate  indifference  to  Plaintiff’s  right  to  be  free  from  sexual 
assault  or  somehow  establish  a  causal  connection  to  the  constitutional  deprivation.  
Further, as previously stated, there is no evidence of any issues caused by having only 
one  jailor  on  duty,  nor  is  there  any  evidence  of  previous  complaints  of  sexual 
harassment  that  would  have  shown  a  need  for  additional  staffing  and  supervision.  
Plaintiff  did  not  tell  anyone  in  the  Jail  that  Brown  previously  made  an  inappropriate 
comment to her, nor did she report any problems until after the incident.  The MPD had 
policies  in  place  that  prohibited  Brown’s  conduct,  and  the  MPD  terminated  Brown 
immediately after the incident.81  Ultimately, Plaintiff cannot show a causal link between 

 Id. at 409.  
 See e.g., Franklin v. Tatum, 627, F. App’x 761, 766 (11th Cir. 2015) (finding the sheriff’s action shifted from 
gross negligence to deliberate indifference once he had a reason to suspect prison officials were breaking 
the  law;  specifically,  the  Court  held  “[a]  jury  must  decide  whether  [the  sherrif’s]  failure  to  implement 
policies, enforce existing policies, or investigate the allegations against [a prison official] (all after he had 
a  warning  that  such  actions  were  necessary)  combined  to  cause  an  obvious  and  predictable 
consequence—the sexual assaults against [prisoners]”).  
80
81

21 

Mayor Walden’s actions and the constitutional deprivation. Therefore, the Court finds 
any claim against Mayor Walden in her supervisory capacity must fail.  
II. State Law Claims 
Additionally, Plaintiff brings state law claims against Defendants in their official 
capacity.  Defendants argue they are entitled to sovereign immunity on all alleged state 
law claims, and the Court agrees.    
Under  Georgia  law,  suits  against  state  officials  in  their  official  capacity  are  in 
reality suits against the state and, therefore, involve sovereign immunity.82  The Georgia 
Constitution  provides  that  “sovereign  immunity  extends  to  the  state  and  all  of  its 
departments  and  agencies”  unless  specifically  waived  by  statute.83    With  regard  to 
municipalities,  “there  is  no  waiver  of  the  sovereign  immunity…  and  such  municipal 
corporations [are] immune from liability for damages.”84  “Municipal corporations shall 
not be liable for failure to perform or for errors in performing their legislative or judicial 

 See Williams v. Fulton Cnty. Sch. Dist., __ F.Supp.3d__, No. 1:14‐CV‐0296‐AT, 2016 WL 3055898, at *31‐36 
(N.D. Ga. March 31, 2016) (discussing sovereign immunity and official capacity claims). 
83 Ga. Const. art. 1, § 2, para. 9(a), (e). 
84 O.C.G.A. § 36‐33‐l(a). 
82

22 

powers [i.e., discretionary functions].”85  On the other hand, municipalities may be liable 
for performing ministerial duties in a neglectful or improper manner.86   
Plaintiff  contends  Defendants  had  a  “ministerial  duty”  to  properly  train  and 
supervise  its  employees  regarding  sexual  assault,  harassment,  and  abuse.    Defendants 
failed  to  properly  carry  out  this  duty  and  are  therefore  not  entitled  to  sovereign 
immunity.  However, the Court finds this argument unpersuasive.   
The  operation  of  a  police  department  and  jail,  including  the  degree  of  training 
and supervision to be provided to its officers, is a discretionary governmental function.87  
For  this  reason,  Defendants  are  entitled  to  sovereign  immunity  against  Georgia  law 
claims.    Furthermore,  O.C.G.A.  §  36‐33‐3  specifically  states  “[a]  municipal  corporation 
shall not be liable for the torts of policemen or other officers engaged in the discharge of 

 O.C.G.A. § 36‐33‐1(b). 
 Id.  
87  See  e.g.,  Slaughter  v.  Dooly  Cnty.,  No.  5:06‐CV‐143(CAR),  2007  WL  2908648,  at  *14  (M.D.  Ga.  Sept.  28, 
2007) (“In this case, enactment of jail policies and the training and supervision of employees are clearly 
discretionary  acts.”);  Harvey  v.  Nichols,  260  Ga.App.  187,  191  (2003)  (“Moreover,  this  Court  has 
consistently  held  that  the  operation  of  a  police  department,  including  the  degree  of  training  and 
supervision  to  be  provided  its  officers,  is  a  discretionary  governmental  function  as  opposed  to  a 
ministerial, proprietary, or administratively routine function.”) 
87 Murray v. Ga. Dept. of Transp., 284 Ga.App. 263, 293 (2007). 
85
86

23 

the  duties  imposed  on  them  by  law.”88    Accordingly,  Defendants  are  entitled  to 
summary judgment regarding Plaintiff’s state law claims.   
III.  Prison Rape Elimination Act Claims  
To the extent Plaintiff brings separate claims under the PREA, these claims must 
fail.  As Plaintiff acknowledges, the PREA does not provide a private right of action for 
Plaintiff.  Therefore, Defendants’ are entitled to summary judgment as to this claim.  
CONCLUSION 
Based on the foregoing, Defendants’ Motion for Summary Judgment [Doc. 16] is 
GRANTED,  and  Defendants’  Request  for  Oral  Hearing  [Doc.  16‐3]  is  DENIED  as 
unnecessary.    Thus,  Defendants  Mayor  Walden  and  the  Milledgeville  Police 
Department are DISMISSED.  The claims against Defendant Brown remain.   
SO ORDERED, this 28th day of September, 2016. 

S/ C. Ashley Royal 
C. ASHLEY ROYAL, JUDGE 
UNITED STATES DISTRICT COURT 

88

 O.C.G.A. § 36‐33‐3.  

24