Jones v. Public Housing Agency of the City of Saint Paul

Filing 51

ORDER. IT IS HEREBY ORDERED that Defendant Public Housing Agency of the City of St. Paul's ("PHA") motion to dismiss or in the alternative for summary judgment 38 is GRANTED in part and DENIED in part as follows: the motion is d enied as to Count I; and granted as to Count II. The parties are ordered to appear for a settlement conference before this Court on November 8, 2018 at 11:00 a.m. in Courtroom 13E, United States Courthouse, Minneapolis, Minnesota. At the settlem ent conference, the PHA shall provide the Court a detailed accounting of the costs expended by the PHA in the defense of this case. The settlement conference will be cancelled if, prior to November 8, 2018, the PHA provides Plaintiff a termination hearing.(Written Opinion) Signed by Judge Michael J. Davis on 10/18/2018. (GRR)

UNITED STATES DISTRICT COURT 
DISTRICT OF MINNESOTA 

TASHAWNA JONES,   

Plaintiff, 

v. 

PUBLIC HOUSING AGENCY  
OF THE CITY OF SAINT PAUL, 

Defendant. 

         CIVIL NO. 17‐5448 (MJD/DTS) 

ORDER 

Heather Meyers, Southern Minnesota Regional Legal Services, Counsel for 
Plaintiff. 

Sean Dillon Whatley, St. Paul Assistant City Attorney, Counsel for 
Defendant. 
_______________________________________________________________________ 

I.
Introduction 

The above matter comes before the Court upon Defendant Public Housing 

Agency of the City of St. Paul’s (“PHA”) motion to dismiss or in the alternative 
for summary judgment.   
II.

Background 
In her Amended Complaint, Plaintiff alleged she was notified by letter 

received on August 21, 2017 that her Section 8 assistance would be terminated 

effective September 30, 2017 because she failed to report her receipt of child 
support income from 2014 through June 2017 (“Termination Letter”).  (Am. 
Comp. ¶ 35, Ex. 1.)  The Termination Letter set forth the bases for this decision 
and provided her until August 31, 2017 ‐ ten working days from August 17 ‐ to 
request an informal hearing to challenge the termination of her benefits.  (Am. 
Comp. Ex. 1.) 
In the envelope with the Termination Letter was a separate letter 
informing her that she owed the PHA $668 in overpayments (“Balance Owing 
Letter”), and a third document that was a proposed Section 8 Repayment 
Agreement (Repayment Agreement”).  (Id. Exs. 2 and 3.)   
The Balance Owing Letter informed Plaintiff of a balance due because of 
the child support payments that had not been reported and explained that the 
balance represented a retroactive adjustment to what her rent portion should 
have been from June 2014 through June 2017.  (Id., Ex. 2.)  The letter informed 
Plaintiff of the options available for repayment and warned that if she did not 
pay the balance or enter into a Repayment Agreement, her Section 8 assistance 
could be terminated.  (Id.)  

2

After reading the Repayment Agreement and Balance Owing Letter, 
Plaintiff believed that if she signed the Repayment Agreement and made the first 
payment, the Termination Letter would be void.  (Second Jones Aff. ¶ 18.)  That 
same day, August 21, 2017, Plaintiff signed the Repayment Agreement and went 
to the PHA offices, where she turned in the signed agreement and the first 
payment.  (Id. ¶ 19.)  Because she believed that by accepting the terms of the 
Repayment Agreement and making the first payment her Section 8 assistance 
would continue, Plaintiff did not request an informal hearing within the time 
allowed to challenge the termination.  As a result, her Section 8 assistance was 
terminated on September 30, 2017.  (Id. Ex. 1, 5.)   
Plaintiff has asserted the following causes of action in her Amended 
Complaint: Count 1: Due Process violations; Count II: Breach of Contract.  
III.

Standard Motion to Dismiss 
Under Rule 12(b)(6) of the Federal Rules of Civil Procedure, a party may 

move the Court to dismiss a claim if, on the pleadings, a party has failed to state 
a claim upon which relief may be granted.  In reviewing a motion to dismiss, the 
Court takes all facts alleged in the complaint to be true.  Zutz v. Nelson, 601 F.3d 
842, 848 (8th Cir. 2010). 

3

To survive a motion to dismiss, a complaint must contain sufficient factual 
matter, accepted as true, to state a claim to relief that is plausible on its 
face.  Thus, although a complaint need not include detailed factual 
allegations, a plaintiff’s obligation to provide the grounds of his 
entitlement to relief requires more than labels and conclusions, and a 
formulaic recitation of the elements of a cause of action will not do. 

Id. (citations omitted). 
IV.

Standard Motion for Summary Judgment 
Summary judgment is appropriate if, viewing all facts in the light most 

favorable to the non‐moving party, there is no genuine dispute as to any material 
fact, and the moving party is entitled to judgment as a matter of law.  Fed. R. Civ. 
P. 56(a); Celotex Corp. v. Catrett, 477 U.S. 317, 322‐23 (1986).  The party seeking 
summary judgment bears the burden of showing that there is no disputed issue 
of material fact.  Celotex, 477 U.S. at 323.  “A dispute is genuine if the evidence is 
such that it could cause a reasonable jury to return a verdict for either party; a 
fact is material if its resolution affects the outcome of the case.”  Amini v. City of 
Minneapolis, 643 F.3d 1068, 1074 (8th Cir. 2011) (citing Anderson v. Liberty 
Lobby, Inc., 477 U.S. 242, 248, 252 (1986)).  The party opposing summary 
judgment may not rest upon mere allegations or denials but must set forth 
specific facts showing that there is a genuine issue for trial.  Krenik v. County of 
Le Sueur, 47 F.3d 953, 957 (8th Cir. 1995). 
4

V.

Argument 
A. Due Process Violations 
Plaintiff alleges that the PHA violated her due process rights by: 1) issuing 

notices that were confusing and affirmatively misleading to Plaintiff about how 
to prevent the PHA from terminating her Section 8 voucher assistance; and 2) 
issuing notices that were confusing and affirmatively misleading to Plaintiff so 
that the PHA failed to afford her an opportunity for a hearing before terminating 
her Section 8 assistance. 
The fundamental requisites of due process of law – the opportunity to be 
heard at a meaningful time and in a meaningful manner – “require that a 
recipient have timely and adequate notice detailing the reasons for a proposed 
termination, and an effective opportunity to defend by confronting any adverse 
witnesses and by presenting his own arguments and evidence orally.”  Goldberg 
v. Kelly, 397 U.S. 254, 267‐68 (1970).   
Courts have consistently held that in the context of terminating Section 8 
assistance, due process requires that a participant receive notice of the legal basis 
for termination and an explanation of the facts giving rise to the termination.  See 
Jones v. Lansing Hous. Comm’n, No. 5:03‐cv‐123, 2003 WL 26118817, at *6 (W.D. 

5

Mich. Sept. 19, 2003) (“A proper notice under Goldberg would state the 
particular act alleged committed and give a brief factual statement concerning 
the incident.”); see also Green v. Carson, 256 F. Supp.3d 411, 425‐26 (S.D.N.Y. 
2017) (finding that by sending no notice, plaintiff’s due process rights were 
violated); Brawner v. Pasco Cty. Hous. Auth., No. 8:14‐cv‐01616‐SDM, 2014 WL 
5093993, at *3 (M.D. Fla. Oct. 9, 2014) (concluding that the flexible due process 
standard was satisfied where the plaintiff received a termination notice for 
violations of the Section 8 program and given sufficient time to respond).   
Plaintiff does not dispute that the Termination Letter, the Repayment 
Agreement and the Balance Owing Letter are constitutionally adequate when 
read separately.  Plaintiff claims, however, that under the totality of the 
circumstances, sending the notices in the same envelope resulted in confusion as 
to how Plaintiff could prevent termination of her assistance. 
The PHA argues that such an argument has no merit, noting that this 
Court previously found in its Order denying Plaintiff injunctive relief: 
[T]here is no claim that the language used in the forms is affirmatively 
misleading or confusing.  Further, the overpayment letter does not inform 
or suggest that by signing the Repayment Agreement, and making 
monthly payments, such action would nullify the termination notice.  In 
addition, the termination notice clearly states that if Plaintiff disagreed 
with the decision to terminate benefits she “must submit a written request 
6

for an informal hearing within ten (10) workings days of the date of this 
letter” and provides information as to the contact person and the address 
to send the request.  (Ex. 1 (emphasis added)). 

The PHA further argues that it complied with due process requirements 
by affording Plaintiff the opportunity for a pre‐termination hearing.  Plaintiff 
was provided prompt written notice of the grounds for termination, instructions 
for how to request a hearing to dispute the termination, and the deadline by 
which to request a hearing.  (Whatley Aff. Ex. A.)   
In opposition to the PHA’s motion to dismiss, Plaintiff has submitted an 
affidavit to explain her confusion as to the status of her housing voucher 
following the receipt of the above described documents.  She stated that from 
2014 to 2016, she was placed in the Earned Income Disregard (EID) program1, 
which meant her earned income was not counted for a twelve‐month period in 
determining the portion of rent she would have to pay.  (Jones Aff. ¶ 4, Ex. 10.)  
As a result, she did not think the sporadic child support payments she received 
during that time would be counted.  (Id. ¶ 5.)  Plaintiff states that she brought up 

1

As explained in the March 2014 letter sent to Plaintiff, the EID program is available for 
disabled persons.  For the first year, the earned income of the beneficiary is not used in 
determining his/her portion of the rent.  For the next year, earned income is disregarded at 50%.  
After that, the PHA will use 100% of the earned income in determining the amount the 
beneficiary must pay for rent.  (Id. Ex. 10.)   

7

the child support payments in June 2017 because at that time she was no longer 
in the EID program.  (Id. ¶ 7.)  Her worker, Joshua, did not mention that she 
could be terminated for not reporting that income, but told her to get the 
information to him so he could recalculate her income.  (Id. ¶ 8.)   
On August 7, 2017, Plaintiff received a “Contract Rent Change” from the 
PHA informing her of what her new portion of rent would be starting October 1, 
2017.  (Id. ¶ 10, Ex. 12.)  Upon receiving this notice, Plaintiff believed everything 
was fine because the PHA had her child support information and she knew what 
her new rent amount would be.  (Id. ¶ 11.)  Shortly thereafter, she received the 
Termination Letter, the Balance Owing Letter and the Repayment Agreement in 
the same envelope.  (Id. ¶ 12.)  She admits to reading all the documents but 
believed that by combining the documents in the same envelope, she was given 
options: either request a hearing or agree to make the repayments.  (Id. ¶¶ 13‐18.)  
Based on this understanding, she visited the PHA offices and gave them a signed 
copy of the Repayment Agreement along with the first payment.  (Id. ¶ 19.)  She 
claims to have made several phone calls to her worker Joshua, but that he did not 
return her calls.  (Id. ¶ 21.)  She sent him an email on September 14, 2017, and in 

8

his reply, Joshua informed her that her voucher was going to be terminated on 
September 30, 2017 because she had not requested a hearing.  (Id. ¶ 23.) 
Plaintiff argues that by including the Termination Letter, the Balance 
Owing Letter and the Repayment Agreement in the same envelope, Plaintiff was 
lulled into believing that if she signed the Repayment Agreement and made the 
required payments, her Section 8 housing assistance would not be terminated.  
The PHA’s failure to explain to Plaintiff that it was terminating her Section 8 
assistance even if she signed the Repayment Agreement exacerbated Plaintiff’s 
confusion.  She further argues the PHA’s failure to respond to her after she 
provided it with the Repayment Agreement and the first payment further lulled 
Plaintiff into believing that the termination was resolved.  Accordingly, Plaintiff 
argues that the PHA terminated her assistance under circumstances that were 
not reasonably calculated to inform her that it was offering a Repayment 
Agreement and that it was separately terminating her assistance. 
Based on the current record, which now includes Plaintiff’s affidavit and 
attached exhibits, the Court finds that there are questions of fact as to whether 
sending Plaintiff the Termination Letter, the Balance Owing Letter and the 
Repayment Agreement in one envelope was confusing and affirmatively 

9

misleading.  As set forth in her affidavit, Plaintiff claims she mistakenly did not 
include the sporadic child support payments because she believed the PHA 
would be given that information when she signed releases.  (Second Jones Aff. ¶ 
6.)  When she voluntarily brought up the child support issue with her case 
worker Joshua in June 2017, he did not inform her of a possible termination; 
instead he told her to report the payments so the PHA could recalculate her 
income.  (Id. ¶ 8.) When she did report the child support payments to the PHA, 
Plaintiff received a Contract Rent Change notice on August 7, 2017, which 
informed her of her new rent contribution as of October 1, 2017.  (Id. ¶ 10, Ex. 
12.)  Plaintiff’s confusion is thus understandable when two weeks later, she 
received another envelope from the PHA containing the Termination Letter, 
Balance Owing Letter and the Repayment Agreement.   
Accordingly, the Court finds the PHA is not entitled to summary 
judgment as to Count I. 
B. Breach of Contract 
In her Amended Complaint, Plaintiff alleges that the PHA presented her 
with three offers: 1) pay $668 in full; 2) sign a repayment agreement to pay $56 
per month; or 3) dispute the amount or calculation of the overpayment.  (Am. 

10

Comp. ¶ 66.)  She further alleges that she accepted the offer to make monthly 
payments and that on August 21, 2017, she tendered to the PHA $56 and a 
signed copy of the Repayment Agreement.  (Id. ¶ 67.)  Plaintiff alleges that the 
PHA breached this agreement when it terminated her Section 8 assistance.  (Id. ¶ 
70.)   
Under Minnesota law, contract interpretation is a question of law, unless 
the court finds the language ambiguous.  Swift & Co. v. Elias Farms, Inc., 539 
F.3d 849, 851 (8th Cir. 2008).  “When the language of a contract is clear and 
unambiguous, we enforce the agreement of the parties as expressed in the 
contract.”  Caldas v. Affordable Granite & Stone, Inc., 820 N.W.2d 826, 832 
(Minn. 2012).  The Court has already concluded the terms of the Repayment 
Agreement are not ambiguous.  (See R&R at 7‐8.)  Because there is no language in 
the Repayment Agreement which references, or incorporates, the Termination 
Letter or the Balance Owing Letter, the Court looks solely to the language of the 
Repayment Agreement.  Based on the terms of the Repayment Agreement, the 
Court finds the termination of Plaintiff’s assistance for failure to provide true and 
complete information did not violate any terms of the Repayment Agreement.  
As to a claim for breach of contract under Minnesota law, there is no authority 

11

for the argument that the terms of the Repayment Agreement were amended 
simply because such agreement was mailed in the same envelope with the 
Termination Letter and the Balance Owing Letter.   
Accordingly, the Court will grant summary judgment as to Count II. 
IT IS HEREBY ORDERED that Defendant Public Housing Agency of the 
City of St. Paul’s (“PHA”) motion to dismiss or in the alternative for summary 
judgment [Doc. No. 38] is GRANTED in part and DENIED in part as follows:  the 
motion is denied as to Count I; and granted as to Count II.   
The parties are ordered to appear for a settlement conference before this 
Court on November 8, 2018 at 11:00 a.m. in Courtroom 13E, United States 
Courthouse, Minneapolis, Minnesota.   At the settlement conference, the PHA 
shall provide the Court a detailed accounting of the costs expended by the PHA 
in the defense of this case.  The settlement conference will be cancelled if, prior to 
November 8, 2018, the PHA provides Plaintiff a termination hearing. 
Date:   October 18, 2018 

s/ Michael J. Davis                                                  
Michael J. Davis 
United States District Court 

12