Woodstone Limited Partnership et al v. City of Saint Paul, Minnesota et al

Filing 75

ORDER ON MOTIONS FOR SUMMARY JUDGMENT. Plaintiffs' Motion for Partial Summary Judgment 30 is DENIED and DENIED AS MOOT. Defendants' Motion for Summary Judgment 51 is GRANTED. LET JUDGMENT BE ENTERED ACCORDINGLY. (Written Opinion) Signed by Judge Nancy E. Brasel on 5/22/2023. (KMW)

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 1 of 51

UNITED STATES DISTRICT COURT 
DISTRICT OF MINNESOTA 

Case No. 22‐CV‐1589 (NEB/DLM) 

ORDER ON MOTIONS 

WOODSTONE LIMITED 
PARTNERSHIP and LOFTS AT 
FARMERS MARKET LLC, 

Plaintiffs, 

v. 

CITY OF SAINT PAUL, MINNESOTA, a 
Minnesota Charter City, CITY COUNCIL 
OF THE CITY OF SAINT PAUL, ANGIE 
WIESE,  in  her  official  capacity  as  the 
Director of the Department of Safety and 
Inspections  of  the  City  of  Saint  Paul, 
MAYOR MELVIN CARTER, in his official 
capacity  as  Mayor  of  the  City  of  Saint 
Paul, and JOHN DOE, 

Defendants. 

FOR SUMMARY JUDGMENT 

In the November 2021 general election, voters in the City of St. Paul (the “City”) 

approved  a  rent‐stabilization  ordinance,  the  first  of  its  kind  in  the  Midwest.  The 
ordinance limited annual residential rent increases  to 3%  but  permitted  exceptions  for 
property owners to earn a reasonable return on investment. Plaintiffs Woodstone Limited 
Partnership and the Lofts at Farmers Market LLC are residential property owners in the 
City that are subject to the ordinance. They sue the City and the other above‐captioned 
defendants (collectively, “Defendants”) claiming that the law is unconstitutional under 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 2 of 51

the United States and Minnesota Constitutions. The parties, with the Court’s permission, 
agreed to file expedited cross‐motions for summary judgment. This matter is accordingly 
before  the  Court  on  Plaintiffs’  motion  for  partial  summary  judgment  and  Defendants’ 
motion for full summary judgment. For the reasons below, the Court grants summary 
judgment to Defendants on all claims.  
BACKGROUND 
I.

The City’s voters approve rent stabilization. 
In 1984, the Minnesota legislature enacted a statute permitting cities to pass rent‐

stabilization1  ordinances  in  a  general  election.  See  Minn.  Stat.  § 471.9996.  No  city  in 
Minnesota had taken advantage of this law until St. Paul in 2021. That summer, a group 
of voters drafted a rent‐stabilization ordinance and petitioned the City to put it on the 
November  ballot.  (See  ECF  No.  37  at  60.)  The  petition  satisfied  the  City’s  Chapter  8 
requirements for ballot initiatives, which meant that the City Council was required to put 
it  to  voters  as  written  by  the  authors.  See  St.  Paul,  Minn.,  City  Charter  § 8.04.  The 
following question was asked of the voters in the general election: 
Should the City adopt the proposed Ordinance limiting rent increases? The 
Ordinance  limits  residential  rent  increases  to  no  more  than  3%  in  a  12‐
month period, regardless of whether there is a change of occupancy. The 
Ordinance also directs the City to create a process for landlords to request 

1 Some scholars distinguish between “rent control” and “rent stabilization.” (ECF No. 53‐
1 at 309.) The difference is sometimes based on the strength and scope of the regulation. 
(Id.) Other times it is a “stand‐in for the historical distinction between first‐generation and 
second‐generation regulations.” (Id.) The Court uses the terms interchangeably. 
2 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 3 of 51

an exception to the 3% limit based on the right to a reasonable return on 
investment. 

(ECF No. 37 at 60.) A narrow majority of voters—52.8%—passed the ordinance. (See id. at 
58.) In so doing, the City became the first in the Midwest to approve rent stabilization. 

As  the  ballot  initiative  explains,  the  ordinance  permitted  property  owners2  to 

increase rent up to 3% annually, and it directed the City to establish a process for property 
owners to request exceptions for increases above 3%. The ordinance instructed the City 
to consider many factors in determining exceptions, including changes in property taxes, 
unavoidable  changes  in  maintenance  or  operating  expenses,  costs  of  certain  capital 
improvements, changes in the number of tenants, substantial deterioration of the rental 
unit, compliance with state and local housing and health and safety codes, and the pattern 
of recent rent increases or decreases. (Id. at 70.) The ordinance exempted some forms of 
affordable  housing,  (id.),  but  those  exemptions  affected  only  “a  very  small  number  of 
housing units.” (ECF No. 53‐1 at 35.) 
II.

The City implements the voter‐initiated ordinance. 
The voter‐initiated ordinance went into effect on May 1, 2022. (ECF No. 37 at 70.) 

After it passed and before it went into effect, the City altered the ordinance slightly to 
“define  certain  terms  contained  therein  and  ensure  consistency  of  language  used 
throughout.”  (Id.  at  73–79.)  It  made  no  substantive  changes.  (See  id.)  The  City  also 

2

 The Court uses the term “property owner” in place of “landlord.” 
3 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 4 of 51

amended its legislative code to task its Department of Safety and Inspections (“DSI”) with 
implementing the ordinance. (Id. at 106.) After reviewing the roughly 200 comments that 
the  public  submitted,  DSI  issued  its  final  administrative  rules  a  few  days  before  the 
ordinance’s May 1 effective date. (Id. at 119.) 

In its administrative rules, DSI created two paths for property owners to request 

rent  increases  above  3%,  each  of  which  requires  the  completion  of  a  Rent  Increase 
Exception  Request  Form.  (ECF  No.  53‐1  at  445.)  First,  if  a  property  owner  wants  to 
increase  rent  above  3%  but  less  than  8%,  they  must  submit  a  “self‐certification” 
application explaining why the increase is necessary. (Id.) Property owners are “strongly 
encouraged” to complete a Maintenance of Net Operating Income (“MNOI”) Worksheet 
as  well,  (id.),  which  is  a  22‐page  form  that  asks  about  the  property  owner’s  property, 
income, and expenses. (See generally ECF No. 37 at 452–73 (sample worksheet).) DSI may 
audit any self‐certification application, but pre‐approval is not required before property 
owners implement the rent increase. (See ECF No. 53‐1 at 445–46.) 

Second,  for  requested  increases  greater  than  8%,  property  owners  must  follow 

DSI’s “staff‐determination” process. (Id. at 446.) Here the property owner must complete 
the  MNOI  Worksheet,  and  DSI  must  approve  the  increase  before  a  property  owner 
implements it. (See id.) Under each process, property owners are entitled to a reasonable 
return on investment. (Id. at 445.) But DSI’s rules set a maximum 15% annual limit on rent 
increases, with increases above 15% deferred into the next year. (ECF No. 37 at 125.) 

4 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 5 of 51

III.

The City substantially amends the ordinance. 
Throughout  the  process  of  drafting,  voting,  amendments,  and  DSI  rulemaking, 

various  members of the City’s leadership  expressed concerns about the voter‐initiated 
ordinance. Mayor Melvin Carter, for example, shared reservations about aspects of the 
voters’ proposal in the leadup to the November 2021 election. (ECF No. 53‐1 at 6.) Soon 
after  his  victory,  Mayor  Carter  signaled  his  desire  for  an  amendment  exempting  new 
housing,  and  in  February  2022,  he  announced  his  proposal  for  a  15‐year  “rolling” 
exemption for newly‐constructed residential properties. (Id. at 6–7; see also ECF No. 38 at 
11 (describing Mayor  Carter’s pitch in his State of the City address for a 15‐year new‐
construction exemption).) 

It  is  easy  to  see  the  reasons  for  concern.  In  the  first  few  months  after  voters 

approved  the  ordinance,  the  City’s  residential  housing  supply  took  a  hit.  New 
multifamily building permits decreased over 80% in a three‐month period relative to the 
previous  year.  (ECF  No.  38  at  6.)  The  ordinance  increased  risk  for  new‐housing 
developers, which dried up their financing pipeline. (Id. at 8–9.) Many developers, large 
and  small,  paused  their  projects  in  the  City.  (ECF  No.  33  ¶¶ 2–7.)  Those  stoppages 
included affordable‐housing developments. (ECF No. 38 at 16.) 

Mayor Carter convened a 41‐person rent‐stabilization stakeholder group (“RSSG”) 

to  analyze  the  voters’  ordinance  and  consider  “the  medium  to  long‐term  perspective 
about how rent stabilization should operate in Saint Paul and to balance critical goals of 

5 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 6 of 51

equity and growth.” (ECF No. 53‐1 at 4.) The RSSG’s members included tenant advocates, 
real estate developers, and property owners. (Id.) The City contracted with the Center for 
Urban  and  Regional  Affairs  (“CURA”)  at  the  University  of  Minnesota  to  facilitate  the 
group’s deliberations. (Id. at 9.) The RSSG reviewed information about rent‐stabilization 
programs nationwide, heard from the public and experts, and ultimately negotiated and 
delivered a set of recommendations to the City. (Id. at 4.) In the summer of 2022, the RSSG 
issued its report and presented to the City Council. (Id. at 2, 394.) 

The  RSSG  made  two  recommendations.  First,  60%  of  the  group’s  members 

approved a package of proposals: an annual rent‐increase cap of 3%, a provision for a 
reasonable rate of return on investment, a provision for the banking of preferential rents 
in  some  form,3  a  new‐construction  exemption  of  15  years,  and  just‐cause  eviction 
protection  for  tenants.  (Id.  at  39.)  Second,  83%  of  the  RSSG  approved  “some  form  of 
partial  vacancy  decontrol.”4  (Id.)  But  the  group  did  not  endorse  a  specific  partial‐
decontrol policy. (Id.) 

 A banking‐of‐preferential‐rates provision permits property owners to offer lower rents 
and  lower  rent  increases  to  certain  tenants,  and  then  make  up  that  difference  at  some 
point in the future, even though that later increase will necessarily involve rent increases 
above the cap. (ECF No. 53‐1 at 34.) 

4 Vacancy decontrol allows property owners to raise rents above the cap when a vacancy 
occurs. (ECF No. 53‐1 at 31.) “Full” decontrol sets no limit on the amount of a rent increase 
a property owner may implement upon a vacancy. (Id. at 32.) “Partial” decontrol imposes 
an upper limit on how large the rent increase may be, “essentially substitut[ing] a new 
and higher cap at the time of a vacancy for any rent stabilized unit.” (Id.)  
3

6 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 7 of 51

While  the  RSSG  completed  its  work,  the  City  entertained  amendments  to  the 

voters’ ordinance, holding numerous hearings throughout the summer and fall of 2022. 
(Id.  at  453.)  The  City  approved  a  second  set  of  amendments  by  a  five  to  two  vote  in 
September 2022, and the amended version of the ordinance (the “Amended Ordinance”) 
went into effect on January 1, 2023. (See generally ECF No. 69‐1.) The Amended Ordinance 
is operative today, and it is the basis of this dispute.  

In the September 2022 amendments, the City acknowledged several problems with 

the  voters’  program.  The  City  recognized  that  it  issued  only  200  residential  building 
permits in the first four months of 2022, a substantial drop from the 1,391 permits it issued 
over the same period in 2021. (Id. at 2.) It warned that developers may pull out of existing 
development  agreements,  which  would  decrease  the  availability  of  Tax‐Increment 
Financing that fuels the City’s affordable housing. (Id.) And the City noted that it  had 
“forecasted a loss of capital investment, relocation of developers and builders to more 
predictable locations and asset types, negative impacts on housing supply, and long term 
increases to housing costs” because of the voter‐initiated ordinance. (Id. at 2–3.) 

To  combat  these  issues,  the  September  2022  amendments  altered  the  voter‐

initiated ordinance in  several respects. Relevant here,  the  City added new exemptions 
from  its  annual  3%  rent‐increase  limit.  First,  it  created  a  20‐year  exemption  for  newly 
constructed  buildings.  (Id.  at  16.)  Second,  it  exempted  units  with  a  change  in  tenancy 
when  the  vacancy  is  supported  by  “Just  Cause.”  (Id.  at  7.)  A  “Just  Cause  Vacancy” 

7 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 8 of 51

includes a tenant’s refusal to renew a lease, among other situations. (Id. at 8.) In the event 
of a just‐cause vacancy, property owners may raise rent up to the Consumer Price Index 
(“CPI”)  plus  8%.  (Id.  at  7.)  Third,  the  City  exempted  housing  that  is  designated  “as 
affordable  housing  for  persons  and  families  of  very  low,  low,  or  moderate  income,  as 
defined by State or federal law.” (Id. at 16.)  
Still, many aspects of the voters’ original ordinance remain unchanged. The City 
kept its presumed 3% limit on annual rent increases. (Id. at 7.) It also kept the processes 
for property owners to request exceptions to the limit. (Id. at 9.) 

Along  with  the  new  exemptions,  the  City  altered  its  appeals  process  for  DSI 

determinations  on  requests  for  increases  over  3%.  After  DSI  makes  its  initial 
determination on a property owner’s rent‐increase application, each party has a 45‐day 
window  to  appeal.  (Id.  at  15.)  DSI  then  makes  its  “Final  Determination.”  (Id.)  As  the 
parties wait for that final ruling, property owners may not impose the rent increase. (Id.) 
IV.

This litigation. 
A  few  months  before  the  September  2022  amendments,  Plaintiffs  sued, 

challenging the constitutionality of the voter‐initiated ordinance. (ECF No. 1 (“Compl.”).) 
Woodstone is a residential rental property owner in the City. (ECF No. 34 ¶ 3.) Over 30 
years ago, it bought its property and developed a residential rental building. (Id.) When 
Woodstone  bought  its  building,  the  property  was  not  subject  to  rent  control,  and 
Woodstone did not expect that there would future limits to the prices that it could set. 

8 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 9 of 51

(Id. ¶ 4.) Woodstone’s standard lease agreement includes provisions contemplating rent 
increases.  (See  generally  ECF  No.  35  ¶¶ 14–15.)  The  Lofts  also  owns  residential  rental 
property in the City. (ECF No. 41 ¶ 3.) The Lofts’ building was built and developed in 
2012,  and  the  Lofts  has  raised  rents  every  year  since  then  because  of  increases  in  its 
property taxes. (Id. ¶¶ 4, 8.) 

Plaintiffs  allege  that  the  voter‐initiated  ordinance  is  unconstitutional  under 

various  provisions  of  the  United  States  and  Minnesota  Constitutions,  as  well  as  in 
violation  of  federal  and  state  statutes.  (Compl.  ¶¶ 236–344.)  As  discussed,  the  parties 
agreed  to  an  early  summary‐judgment  procedure,  which  the  Court  approved.5  (ECF 
No. 23.) Roughly a month before Plaintiffs moved for partial summary judgment, the City 
approved the September 2022 amendments. The parties agree that the Court must review 
the  Amended  Ordinance,  not  the  voter‐initiated  version.  The  briefing  and  the  parties’ 
arguments at the hearing focused on the Amended Ordinance. 

Plaintiffs move for partial summary judgment on four counts: (1) violation of the 

Due Process Clauses of the United States and Minnesota Constitutions; (2) violation of 
the Contract Clauses of the United States and Minnesota Constitutions; (3) a 42 U.S.C. 

  In  the  middle  of  summary‐judgment  briefing,  Katherine  Banbury,  Angela  Wilhight, 
Westside Community Organization, Alliance for Metropolitan Stability, and HOME Line 
moved to intervene. (ECF No. 45.) Given the late stage of this litigation, the Court denied 
the  motion,  but  it  reserved  its  decision  whether  to  permit  intervention  for  the  limited 
purpose of an appeal. (ECF No. 55.) The same parties, minus Wilhight, then requested 
leave to file an amicus memorandum. (ECF No. 57.) The Court granted that request. (ECF 
No. 70; see also ECF No. 57‐1 (“Amicus Mem.”).) 
5

9 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 10 of 51

Section  1983  claim  premised  on  the  federal  violations;  and  (4) violation  of  Article  XII, 
Section 5 of the Minnesota Constitution and Minnesota Statutes Section 471.9996. (ECF 
No. 30.) Defendants move for summary judgment on those four counts, too, along with 
(5) Plaintiffs’ remaining count for violation of the Takings Clauses of the United States 
and Minnesota Constitutions. (ECF No. 51.) 
ANALYSIS 
Under Rule 56(a) of the Federal Rules of Civil Procedure, “[t]he court shall grant 
summary  judgment  if  the  movant  shows  that  there  is  no  genuine  dispute  as  to  any 
material fact and the movant is entitled to judgment as a matter of law.” A fact dispute is 
“genuine” if a factfinder could reasonably determine the issue in the non‐moving party’s 
favor.  Anderson  v.  Liberty  Lobby,  Inc.,  477  U.S.  242,  248  (1986)  (emphasis  omitted).  The 
Court must view the evidence, and any reasonable inferences that may be drawn from 
the evidence, in the light most favorable to the non‐moving party. B.M. ex rel. Miller v. S. 
Callaway  R‐II  Sch.  Dist.,  732  F.3d  882,  886  (8th  Cir.  2013).  Although  it  is  the  movant’s 
burden to show that the material facts in the case are undisputed, Farver v. McCarthy, 931 
F.3d 808, 811 (8th Cir. 2019), the non‐moving party must still present admissible evidence 
that specific facts create a genuine issue for trial. Anderson, 477 U.S. at 256. 

In cases involving cross‐motions for summary judgment, the Court’s approach is 

slightly modified. Fjelstad v. State Farm Ins. Co., 845 F. Supp. 2d 981, 984 (D. Minn. 2012). 
When  considering  Plaintiffs’  motion,  the  Court  views  the  record  in  the  light  most 

10 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 11 of 51

favorable to Defendants. Id. When considering Defendants’ motion, the Court views the 
record  in  the  light  most  favorable  to  Plaintiffs.  Id.  “Either  way,  summary  judgment  is 
proper if the record demonstrates that there is no genuine issue as to any material fact.” 
Id. (citation omitted). 

The  Court  begins  by  addressing  the  parties’  competing  motions  for  summary 

judgment on the Due Process Clause, Contract Clause, Section 1983, and Minnesota state‐
law  claims.  It  then  turns  to  Defendants’  motion  for  summary  judgment  on  Plaintiffs’ 
Takings Clause claims.6 
I.

Due Process Clause 
Plaintiffs argue that the Amended Ordinance offends due process by arbitrarily 

depriving them of their property rights. They seek a declaratory judgment stating that it 
is unconstitutional as well as an injunction barring its enforcement. Defendants press that 

 As a threshold matter, amici argue that the Lofts lacks Article III standing because the 
Amended Ordinance exempts properties built within the last 20 years. (Amicus Mem. at 
3.) To establish standing, “a plaintiff must show (i) that he suffered an injury in fact that 
is concrete, particularized, and actual or imminent; (ii) that the injury was likely caused 
by the defendant; and (iii) that the injury would likely be redressed by judicial relief.” 
TransUnion  LLC  v.  Ramirez,  141  S.  Ct.  2190,  2203  (2021).  Pocketbook  harms  “readily 
qualify” as concrete injuries. Id. at 2204. Plaintiffs present evidence that property values 
in the City decreased 6% to 12% after voters approved the original ordinance. (ECF No. 64 
at 6.) They also suggest that the Lofts’ value has decreased 56% since its original purchase 
in 2012. (ECF No. 41 ¶ 11.) The Court hesitates to fully credit the 56% estimate because it 
is  without  supporting  documentation  and  does  not  isolate  the  effect  of  the  Amended 
Ordinance,  but  at  minimum,  some  decrease  in  the  Lofts’  property  value  is  enough  to 
establish an injury‐in‐fact for purposes of constitutional standing. 
6

11 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 12 of 51

Plaintiffs’ due‐process claims must be dismissed as a matter of law because they overlap 
with their Takings and Contract Clause claims. The Court begins there. 
A.

Actionability 
“Where  a  particular  Amendment  provides  an  explicit  textual  source  of 

constitutional  protection  against  a  particular  sort  of  government  behavior,  that 
Amendment, not the more generalized notion of substantive due process, must be the 
guide for analyzing such a claim.” Albright v. Oliver, 510 U.S. 266, 266 (1994) (plurality 
opinion)  (quotation  marks  and  citation  omitted);  see  also  id.  at  281  (Kennedy,  J., 
concurring)  (agreeing).  Defendants  argue  that  Plaintiffs’  due‐process  claims  are  not 
actionable because they also bring Takings and Contract Clause claims, and it is those 
amendments  that  safeguard  against  the  alleged  unconstitutional  interference  with 
Plaintiffs’ property rights. 
There appears to be a growing circuit split on this issue. On one hand, when an 
amendment shields against a particular government intrusion, courts must look to that 
amendment’s protections, not substantive due process. Id. at 266. For example, in a four‐
justice plurality opinion, the Supreme Court explained that substantive due process may 
not “do the work of the Takings Clause.” Stop the Beach Renourishment, Inc. v. Fla. Dep’t of 
Env’t Prot., 560 U.S. 702, 721 (2010) (plurality opinion). The Eighth Circuit has cited Stop 
the Beach Renourishment favorably, dismissing state and federal due‐process claims in a 
challenge  to  an  indefinite  eviction  moratorium  that  also  involved  the  Takings  and 

12 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 13 of 51

Contract  Clauses.  Heights  Apartments,  LLC  v.  Walz,  30  F.4th  720,  735–36  (8th  Cir.  2022) 
(citing Stop the Beach Renourishment, 560 U.S. at 721). And in recent actions involving New 
York City’s rent‐stabilization ordinance, the Second Circuit dismissed due‐process claims 
on this basis. Cmty. Hous. Improvement Program v. City of New York, 59 F.4th 540, 556–57 
(2d Cir. 2023) (applying Stop the Beach Renourishment to hold that a due‐process challenge 
was not actionable); 74 Pinehurst LLC v. New York, 59 F.4th 557, 569 (2d Cir. 2023) (same). 
On the other hand, the Ninth Circuit has analyzed due‐process challenges to rent‐
control ordinances without summarily dismissing on actionability. See, e.g., Guggenheim 
v. City of Goleta, 638 F.3d 1111, 1122 (9th Cir. 2010) (en banc) (“Due process claims can 
succeed  when  a  rent  control  ordinance  fails  to  substantially  further  a  legitimate 
government interest.”). That makes sense. The various constitutional provisions at issue 
shield  against  different government actions. The Takings Clause  does not prohibit  the 
government from interfering with property rights; rather, it requires compensation if an 
otherwise proper interference amounts to a taking. Lingle v. Chevron U.S.A. Inc., 544 U.S. 
528,  543  (2005). The Due Process  Clause is different.  It prohibits the  government  from 
interfering  with  property  rights  if  a  law  is  arbitrary,  discriminatory,  or  demonstrably 
irrelevant. See id.; Nebbia v. People of New York, 291 U.S. 502, 539 (1934). As for the Contract 
Clause, its reach is limited to preexisting contracts, unlike due process, which extends to 
future contracts as well. See Hawkeye Commodity Promotions, Inc. v. Vilsack, 486 F.3d 430, 
436 (8th Cir. 2007); Pension Benefit Guar. Corp. v. R.A. Gray & Co., 467 U.S. 717, 733 (1984) 

13 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 14 of 51

(“We have never held, however, that the principles embodied in the Fifth Amendment’s 
Due Process Clause are coextensive with prohibitions existing against state impairments 
of pre‐existing contracts.”) 
Adding to this analysis is the Supreme Court’s decision in Pennell v. City of San 
Jose, which reached the merits of a due‐process challenge to a rent‐stabilization ordinance. 
485 U.S. 1, 11–14 (1988). Pennell addressed the due‐process claim alongside a challenge 
under  the  Takings  Clause,  suggesting  that  property  owners  may  challenge  rent 
stabilization under the Due Process Clause. See id. The four‐justice plurality in Stop the 
Beach Renourishment did not mention Pennell, let alone overrule it. See 560 U.S. at 721. 
Still,  this  Court  and  the  Eighth  Circuit  recently  applied  Stop  the  Beach 
Renourishment  somewhat  similarly  to  the  manner  requested  by  Defendants  here.  See 
Heights  Apartments,  30  F.4th  at  735.  But  in  Heights  Apartments,  the  Eighth  Circuit 
emphasized that Minnesota Governor Tim Walz’s COVID‐19 eviction moratorium was 
unique  because  it  had  no  end  date,  and  neither  Minnesota  law  nor  Supreme  Court 
precedent had dealt with an indefinite moratorium before. Id. at 729–30. The appellate 
court  was  “reluctant  to  expand  the  concept  of  substantive  due  process  because 
guideposts for responsible decisionmaking in this unchartered area are scarce and open‐
ended.” Id. at 735 (citing Collins v. City of Harker Heights, 503 U.S. 115, 125 (1992)).  
The  Eighth  Circuit’s  reluctance  to  expand  substantive‐due‐process  to  eviction 
moratorium cases does not apply here, when the issue is rent stabilization. In Pennell, the 

14 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 15 of 51

Supreme Court reached the merits in a due‐process challenge to rent stabilization, and as 
discussed in the next section, it instructed courts to apply rational‐basis review. See 485 
U.S. at 11–14. This Court must follow Pennell, and therefore concludes that the overlap 
with  other  constitutional  provisions  does  not  bar  Plaintiffs’  due‐process  claims.  The 
Court thus proceeds to the merits.7 
B.

Merits 
Under the Due Process Clauses of the United States and Minnesota Constitutions, 

no person shall be deprived of “life, liberty, or property, without due process of law.” 
U.S.  Const.  amend.  V;  see  also  Minn.  Const.  art.  I,  § 7  (same).  The  United  States  and 
Minnesota  Constitutions  provide  “identical”  due‐process  protections,  Sartori  v. 
Harnischfeger  Corp.,  432  N.W.2d  448,  453  (Minn.  1988),  so  the  Court  reviews  Plaintiffs’ 
federal and state claims under the same analysis. 

Rent  stabilization  is  “unconstitutional . . .  if  arbitrary,  discriminatory,  or 

demonstrably irrelevant to the policy the legislature is free to adopt.” Pennell, 485 U.S. at 
11 (citation omitted). Put another way, if laws regulating price have “a reasonable relation 
to  a  proper  legislative  purpose,  and  are  neither  arbitrary  nor  discriminatory,  the 
requirements of due process are satisfied.” Nebbia, 291 U.S. at 537. Rational basis is not a 
particularly  high  bar:  “The  law’s  rational  relation  to  a  state  interest  need  only  be 

 At any rate, for the reasons below, the Amended Ordinance does not violate the Due 
Process Clause. The Court’s answer on actionability is not dispositive. 
7

15 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 16 of 51

conceivable, and supporting empirical evidence is unnecessary.” Birchansky v. Clabaugh, 
955 F.3d 751, 757 (8th Cir. 2020). 

Plaintiffs insist that this Court apply a heightened version of rational‐basis review. 

They argue that the proper question is whether the Amended Ordinance “substantially 
advances”  its  stated  purposes,  citing  Lingle.8  According  to  Plaintiffs,  Lingle  requires  a 
means‐end  test  tethered  to  the  Amended  Ordinance’s  enumerated  purposes,  under 
which it must substantially advance those goals to pass constitutional muster. 

Plaintiffs misread Lingle. The Supreme Court did not import a new “substantially 

advances” test into substantive‐due‐process analyses. Kentner v. City of Sanibel, 750 F.3d 
1274, 1280–81 (11th Cir. 2014) (“We reject plaintiffs’ invitation to create a new standard 
of  review . . .  [because]  Lingle  did  not  create  a  new  substantive  due  process  test  for 
property rights‐based claims.”). Lingle involved the Takings Clause. 544 U.S. at 531–32. 
Twenty‐five  years  before  it  was  decided,  the  Court  had  embraced  the  substantially‐
advances test in its takings inquiries. Agins v. City of Tiburon, 447 U.S. 255, 260 (1980). The 
issue in Lingle was whether that test was still appropriate. 544 U.S. at 532. It is true that 
when explaining the test’s origins, the Court linked it to its due‐process jurisprudence 
from the 1920s. Id. at 540–41 (citing Nectow v. Cambridge, 277 U.S. 183 (1928); Vill. of Euclid 
v. Amber Realty Co., 272 U.S. 365 (1926)). But Lingle did not displace modern due‐process 

8

 544 U.S. 528. 
16 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 17 of 51

rational‐basis  review.9  If  anything,  the  Court  lamented  the  workability  of  the 
substantially‐advances test when it cautioned that it “can be read to demand heightened 
means‐end review of virtually any regulation of private property.” Id. at 544. So too when 
the  Court  warned  that  the  test  would  “empower—and  might  often  require—courts  to 
substitute  their  predictive  judgments  for  those  of  elected  legislatures  and  expert 
agencies.” Id. 

Plaintiffs have not identified a single case that applied the substantially‐advances 

test in a due‐process challenge to a rent‐stabilization ordinance, let alone to a property‐
rights‐based  claim more  generally. Nor has this  Court  been able to locate one. Rather, 
courts  universally  apply  rational‐basis  review  to  economic  legislation  like  rent 
stabilization. See, e.g., Pennell, 485 U.S. at 11–14 (applying rational‐basis review to uphold 
a rent‐control ordinance’s constitutionality); Guggenheim, 638 F.3d at 1123 (same); Schnuck 
v. City of Santa Monica, 934 F.2d 171, 174–75 (9th Cir. 1991) (same). The question before 
the Court, then, is whether the Amended Ordinance is rationally related to a legitimate 
government purpose. 

  In  Pietsch v. Ward County, 991  F.3d  907 (8th  Cir. 2021),  the Eighth  Circuit cited Lingle 
favorably when evaluating a due‐process claim, but the court did not embrace—let alone 
address—the substantially‐advances test. See id. at 910. The Eighth Circuit reasoned that 
“[d]ue  process  claims  involving  local  land  use  decisions  must  demonstrate  the 
government  action  complained  of  is  truly  irrational,  that  is  something  more  than 
arbitrary,  capricious,  or  in  violation  of  state  law.”  Id.  (citing  Koscielski  v.  City  of 
Minneapolis, 435 F.3d 898, 902 (8th Cir. 2006)). The court observed that Lingle “implicitly 
approved this test for due process challenges to zoning ordinances,” emphasizing that 
due‐process review for arbitrariness survives Lingle. Id. 
9

17 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 18 of 51

When  arguing  under  this  test,  Plaintiffs  make  two  assertions:  first,  that  the 

Amended Ordinance is irrational and will not advance its stated goals; and second, that 
its  process  for  requesting  rent  increases  above  3%  is  overly  burdensome.  The  Court 
applies rational‐basis review to each argument. 
1.

Challenge to Amended Ordinance as Irrational 
The  Supreme  Court  has  “long  recognized  that  a  legitimate  and  rational  goal  of 

price or rate regulation is the protection of consumer welfare,” including the alleviation 
of  tenant  hardship.  Pennell,  485  U.S.  at  13; see  also  301,  712,  2103 &  3151  LLC  v.  City  of 
Minneapolis,  27  F.4th  1377,  1385  (8th  Cir.  2022)  (“Ensuring  that  citizens  have  access  to 
affordable  housing  is  undoubtedly  a  legitimate  government  objective . . . .”  (alteration 
omitted)).  The  Amended  Ordinance’s  purposes  are  to  ensure  housing  affordability; 
address detrimental health, safety, and welfare impacts from a housing shortage; address 
the hardship tenants face when forced to move; and stabilize rents in the City when rents 
outpace incomes. St. Paul, Minn., Leg. Code § 193A.01. These are undoubtedly legitimate 
objectives. The Court must therefore ask whether the Amended Ordinance is rationally 
related to those goals. 

In Pennell, the challenged rent‐control ordinance permitted tenants to object to rent 

increases over 8%. 485 U.S. at 4. The parties would appear before a hearing officer, who 
considered “hardship to [the] tenant” when deciding whether to approve the increase. Id. 
The Supreme Court determined that procedure was “a rational attempt to accommodate 

18 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 19 of 51

the conflicting interests of protecting tenants from burdensome rent increases while at 
the  same  time  ensuring  that  landlords  [were]  guaranteed  a  fair  return  on  their 
investment.” Id. at 13. Applying rational‐basis review, the Court held that the ordinance 
did not offend due process. 485 U.S. at 13–14. 

Several  circuits  have  concluded  similarly  in  due‐process  challenges  to  rent‐

stabilization  laws.  In  Community  Housing  Improvement  Program,  the  Second  Circuit 
dismissed a due‐process claim on actionability but reasoned in the alternative that the 
law would survive rational‐basis review. 59 F.4th at 556–57. The court noted that rational‐
basis  review  “is  a  deferential  standard  that  allows  a  law  to  survive  if  any  of  its 
justifications is valid.” Id. at 557 (emphasis in original). It explained that New York City’s 
rent‐stabilization  law  was  enacted  to  help  low‐  and  moderate‐income  people  afford 
housing  they  otherwise  would  not  be  able  to,  and  it  was  “beyond  dispute”  that  those 
were  valid  bases  for  the  law’s  enactment.  Id.;  see  also  74  Pinehurst  LLC,  59  F.4th  at  569 
(same). The Ninth Circuit in Schnuck concluded that a rent‐control ordinance survived 
rational‐basis  review  because  “[c]ontrolling  rents  to  a  reasonable  level . . .  alleviates[s] 
hardships  to  Santa  Monica  tenants.”  935  F.2d  at  175.  Whether  rent  stabilization  may 
“unduly disadvantage” some, or “exert adverse long‐term effects on the housing market, 
are matters for political argument and resolution; they do not affect the constitutionality” 
of the ordinance. Id. 

19 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 20 of 51

The  Amended  Ordinance  is  neither  arbitrary  nor  demonstrably  irrelevant  to  its 

stated  purposes.  When  Plaintiffs  filed  this  lawsuit,  the  voter‐initiated  version  was 
operative,  and  that  version  might  have  been  a  closer  call.  But  in  the  September  2022 
amendments,  the  City—as  Plaintiffs’  counsel  put  it  at  the  hearing—“substantially 
gut[ted]”  the  law.  Those  changes  significantly  benefitted  property  owners.  Plaintiffs 
nevertheless  insist  that  the  Amended  Ordinance,  even  with  its  substantial  new 
protections for property owners, is unconstitutional because the changes were arbitrary. 
The Court disagrees. This Court is not to determine whether the Amended Ordinance is 
sound or unsound policy. The amendments show a rational attempt by the City to tailor 
the Amended Ordinance to better advance its stated purposes, and for these reasons, it 
survives rational‐basis review. 

First, the Amended Ordinance exempts new residential buildings for 20 years. St. 

Paul, Minn., Leg. Code § 193A.08(a)(3). This exemption is designed to spur new housing 
development, given the many developers who backed out of planned construction after 
the City’s voters first approved the ordinance. A study on nationwide rent‐stabilization 
policies by CURA found that the “most common” exemption to rent‐stabilization laws 
“is an exemption for new construction,” with “most” jurisdictions instituting one. (ECF 
No.  53‐1  at  307.)  Oregon  and  California,  for  example,  exempt  new  construction  for  15 
years, and New Jersey’s exemption is for 30 years. (Id. at 313.) 

20 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 21 of 51

Rather than arguing that a new‐construction exemption is unwarranted, Plaintiffs 

contend that the City arbitrarily selected 20 years instead of 15 or 30 years. The Court 
cannot  locate  a  reason  by  the  City  for  its  selection  of  20  years,  but  the  CURA  study 
suggests that exemptions anywhere from 15 to 30 years are common. The Court also notes 
that  the  RSSG  recommended  a  15‐year  exemption,  (id.  at  39),  while  developers  had 
lobbied for 30 years. (ECF No. 40 at 39.) The City’s selection of 20 years varies upwardly 
from the RSSG’s proposal and in Plaintiffs’ favor. 

The  new‐construction  exemption  also  applies  retroactively  to  properties  built 

within the last 20 years. St. Paul, Minn., Leg. Code § 193A.08(a)(3). Setting aside that this 
change benefits the Lofts, Plaintiffs argue that retroactivity is irrelevant to the Amended 
Ordinance’s  goals  because  it  does  not  incentivize  new  housing.  At  the  hearing, 
Defendants represented that the exemption is retroactive to allow new buildings time to 
adjust prices freely so the financial information they later submit on MNOI Worksheets 
will be more robust. That is rational. To calculate a reasonable return on investment, the 
Amended  Ordinance  generally  uses  2019  as  a  property  owner’s  “base  year,”  which 
assumes that a property owner’s operating income that annum was reasonable. See id. 
§ 193A.07(c)(3). Reasonable return on investment in future years is then “calculated in a 
manner to ensure a Landlord maintains their operating income in the base year.” Id. If 
2019 did not provide a reasonable return, property owners may present evidence that its 
income or expenses that year were “unusually” or “disproportionately” high or low. Id. 

21 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 22 of 51

§ 193A.07(e)(1)–(2). It is understandable that the City would temporarily exempt recently 
constructed buildings from this process to wait until they have more accurate operating‐
income data. In addition, roughly 89% of non‐homestead housing units in the City were 
built before 2005, (ECF No. 53‐1 at 48), so the exemption’s reach is likely limited. 

The City’s policy does not stand alone; the  recently enacted Sacramento Tenant 

Protection Act (“STPA”) effectively includes a retroactive new‐construction exemption. 
In 2019, Sacramento capped rent increases at 5% plus inflation in the STPA. (Id. at  324.) 
But  all  rent‐stabilization  programs  in  California  are  subject  to  the  Costa‐Hawkins  Act, 
which exempts units constructed after 1995. (Id. at 325.) The STPA therefore effectively 
retroactively exempts new construction in Sacramento. (See id. at 324–25.)  

Second, the Amended Ordinance carves out affordable housing from its annual 

rent‐increase limits. Plaintiffs make the point that government housing programs do not 
cap  rent,  because  as  incomes  increase,  so  do  rent  rates.  According  to  Plaintiffs,  the 
Amended Ordinance therefore excepts the very tenants it was most designed to help. At 
one  of  its  early  meetings,  the  RSSG  overwhelmingly  supported  exempting  publicly 
subsidized housing in which a tenant’s share of the rent is determined as a percentage of 
income, with 92% in approval.10 (Id. at 36.) Such exemptions are often included in rent‐
stabilization programs across the country. (Id.) For example, the CURA study observed 

10 The RSSG ultimately did not reach a consensus on how to define or delimit a publicly‐
subsidized‐housing exemption, so this exemption did not make its way into the RSSG’s 
final recommendations. (ECF No. 53‐1 at 36, 39.) 
22 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 23 of 51

that  the  programs  in  Oakland  and  Sacramento,  California;  Portland,  Oregon;  and 
Newark, New Jersey each exempt government‐subsidized housing. (Id. at 320, 322–23, 
325.)  The  Court  therefore  cannot  conclude  that  the  Amended  Ordinance’s  affordable‐
housing  exemption  is  arbitrary,  given  the  many  examples  nationwide  of  similar 
exemptions and the support within the RSSG for its inclusion. 

Finally,  the  Amended  Ordinance  added  a  partial‐vacancy‐decontrol  provision, 

swinging the law’s pendulum back in favor of property owners. Under this provision, in 
the event of a just‐cause vacancy, property owners may increase rent by the CPI plus 8%. 
St. Paul, Minn., Leg. Code § 193A.05(b)(1). Just‐cause vacancies include nonpayment of 
rent,  repeated  late  payment  of  rent,  material  non‐compliance  with  lease  agreements, 
substantial damage to the property, and the refusal to renew or extend a lease, among 
other situations. Id. § 193A.05(b)(2). According to CURA, “[t]he regulation of vacancies 
can have critical impacts upon the outcomes of rent stabilization programs.” (ECF No. 53‐
1 at 314.) Vacancy decontrol “ease[s] anxieties of property owners as it allows them to 
recoup  some  of  their  foregone  profits,”  but  it  “severely  undermines  the  long‐term 
effectiveness  of  rent  control  programs.”  (Id.)  After  the  rent‐stabilization  program  in 
Berkeley, California switched from vacancy control to decontrol in 1995, over the next 
two decades “85% of all rent‐stabilized apartments in the city had turned over at least 
once.” (Id.) Berkeley tenants now pay roughly $100 million more in rent per year than 
they would have without vacancy decontrol. (Id.) The Court recognizes that California 

23 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 24 of 51

chose full decontrol, not partial, but the point stands that Plaintiffs will benefit from this 
change.   

All  told,  Defendants  did  not  pick  the  property  owners  subject  to  the  Amended 

Ordinance at random. All residential properties are subject to the Amended Ordinance, 
save the rational exemptions discussed above that were designed to spur new housing 
development or balance tenants’ housing security with property owners’ interests. (ECF 
No. 69‐1 at 2–3.)  
Plaintiffs’  remaining  arguments  address  the  efficacy  of  rent  control  generally. 
Essentially, Plaintiffs contend that the Amended Ordinance will not work and will not 
meet its stated objectives. These predictions may come true, but a poor policy decision is 
not a due‐process violation. For example, Plaintiffs argue that the Amended Ordinance 
will not increase the supply of affordable housing, and so it cannot improve the health, 
safety,  and  welfare  impacts  from  the  existing  shortage.  They  assert  that  there  is  no 
evidence that it will ameliorate the hardship tenants face when they are forced to move 
homes.  And  they  claim  that  the  Amended  Ordinance  does  nothing  for  low‐income 
tenants, meaning that it will not stabilize the finances of residents whose rents are most 
outpacing  their  incomes.  As  support,  Plaintiffs  cite  various  economic  reports  on  the 
ineffectiveness of rent control. They also insist that the fact the ordinance was amended 
amounts to an admission by Defendants that it will not achieve its stated goals. 

24 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 25 of 51

Again, Plaintiffs misunderstand the constitutional standard at play. The question 
is  not  whether  the  Amended  Ordinance  is  good  policy.  It  is  not  whether  the  City  has 
identified evidence that the Amended Ordinance will accomplish its purposes. And it is 
not even whether the Amended Ordinance will realize those purposes. 301, 712, 2103 & 
3151 LLC, 27 F.4th at 1385–86 (“Even if the ordinance fails to serve its purposes—or has 
the unintended effect of reducing affordable rental housing—ensuring that citizens have 
access to affordable housing is undoubtedly a legitimate government objective, and the 
ordinance is directed at ameliorating problems that often prevent people from finding 
housing.”  (citation  omitted)  (cleaned  up)).  The  proper  question  before  the  Court  is 
whether  the  Amended  Ordinance  has  “a  reasonable  relation  to  a  proper  legislative 
purpose,  and  [is]  neither  arbitrary  nor  discriminatory.”  Nebbia,  291  U.S.  at  537.  The 
answer is yes, and the Amended Ordinance therefore withstands rational‐basis review. 
2.

Challenge to Amended Ordinance as Overly Burdensome 
Plaintiffs also contend that the Amended Ordinance violates due process because 

the  process  to  request  exceptions  for  rent  increases  above  3%  is  prohibitively 
burdensome. For requested increases above 8%, they assert the appeals process is fraught 
with delay. For self‐certification of rent increases between 3% and 8%, they argue that the 
process is time‐consuming, the MNOI Worksheets are publicly available, and property 
owners are subject to civil and criminal liability for mistakes. 

25 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 26 of 51

Plaintiffs’ theory stems from Birkenfeld v. City of  Berkeley, in which the  Supreme 

Court of California struck down a rent‐control charter amendment because its procedures 
for  adjusting  rent  ceilings  imposed  “heavy  burdens  upon  landlords  not  reasonably 
related to the accomplishment” of its objectives. 550 P.2d 1001, 1006 (Cal. 1976); see also 
Richardson  v.  City  &  Cnty.  of  Honolulu,  802  F.  Supp.  326,  335  (D.  Haw.  1992)  (citing 
Birkenfeld favorably), certified question answered, 868 P.2d 1193 (1994), and aff’d, 124 F.3d 
1150 (9th Cir. 1997). Berkeley’s program called for a “blanket rollback” of rents to their 
values  five  years  before.  Id.  at  1006–07.  It  then  created  a  “unit‐by‐unit  procedure”  for 
adjustments to that price ceiling. Id. at 1007. 

Berkeley’s procedure was indeed complex. Under it, a five‐person board needed 

to conduct a hearing before approving an increase to a unit’s rent. Id. at 1008. The board 
had “no power” to increase rents until it received a petition from a unit’s property owner 
or tenant and considered that petition at a hearing. Id. at 1030. That meant that the board 
could not order “general rental adjustments for all or any class of rental units based on 
generally applicable factors.” Id. at 1031. And the board still had to conduct its hearing 
even  if  the  non‐petitioning  party  did  not  request  to  be  heard.  Id.  Consolidation  of 
hearings  was  permitted  only  for  units  in  the  same  building,  so  long  as  a  majority  of 
tenants  provided  written  consent.  Id.  at  1030–31.  Along  with  their  petition,  property 
owners  also  had  to  submit  a  certificate  from  Berkeley’s  building  inspection  service 
verifying  that  the  unit  was  code‐compliant  in  an  inspection  completed  within  the 

26 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 27 of 51

previous  six  months.  Id.  at  1030.  At  least  three  board  members  had  to  approve  each 
petition, they could not delegate their authority to staff, and their annual compensation 
was capped at $2,400. Id. at 1031. Finally, before approving any rent increase, the hearing 
record had to include all the evidence, findings of fact, rulings on exceptions or objections, 
and the reasons behind the board’s final decision. Id. 

The Birkenfeld court concluded that the totality of these procedures amounted to a 

“procedural strait jacket.” Id. Berkeley had denied the board “the means of reducing its 
job to manageable proportions through the formulation and application of general rules, 
the appropriate delegation of responsibility, and the focusing of the adjudicative process 
upon  issues  which  cannot  fairly  be  resolved  in  any  other  way.”  Id.  As  a  result,  the 
imposition of a rent ceiling was “virtually automatic” because of the rent rollback and an 
adjustment procedure “that inherently and unnecessarily preclude[d] reasonably prompt 
action except perhaps for a lucky few.” Id. at 1032. 

The Amended Ordinance is a far cry from the rent‐control initiative in Birkenfeld. 

To start, there is no five‐year rollback of rent prices. Each petition for a rent increase in 
Birkenfeld also had to be considered individually by the board at a hearing. But under the 
Amended Ordinance, increases up to 3% are automatic, and increases up to 8% may be 
self‐certified by property owners. The volume of appeals has been low, too. From May 1 
to  August  23,  2022,  the  City  received  152  applications  from  property  owners  for  rent 
increases above 3%. (ECF No. 37 at 111.) Of that total, 121 were self‐certification requests 

27 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 28 of 51

that  were  automatically  approved,  and  the  other  31  were  handled  by  DSI’s  staff‐
determination process.  (Id.  at 111‐12.) Out  of all 152  applications,  there  were only five 
appeals. (Id. at 112.) And unlike Birkenfeld, the Amended Ordinance does not require a 
hearing until a tenant or property owner appeals a DSI determination. See St. Paul, Minn., 
Leg. Code § 193A.07(a)(8). These differences are meaningful. 

Plaintiffs emphasize that the Amended Ordinance does not allow property owners 

to increase rent above 3% until their application is finally resolved, including any appeals. 
If DSI approves a rent increase in its initial determination, tenants may appeal within 45 
days, and the property owner may not raise rent in the interim. See id. § 193A.07(g)(4). As 
property  owners  wait  for  a  final  determination,  Plaintiffs  warn  that  the  economic 
rationales  behind  property  owners’  initial  applications  may  grow  stale,  requiring  yet 
another bite at the rent‐increase‐application apple. Plaintiffs are correct that these delays 
are  possible  under  the  Amended  Ordinance’s  appeals  process.  But  they  have  not 
presented evidence that such delays have actually occurred, or even that they are likely 
to occur. As discussed, there were only five appeals in the first few months of the voter‐
initiated  ordinance’s  rollout.  (ECF  No.  37  at  112.)  The  Court  cannot  conclude  that  the 
Amended Ordinance’s process for requesting exceptions for rent increases above 3% is 
so  burdensome  that  the  law  is  unconstitutional.  Defendants  are  therefore  entitled  to 
summary judgment on Plaintiffs’ due‐process claims. 

28 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 29 of 51

II.

Contract Clause 
Plaintiffs next claim that the Amended Ordinance violates the Contract Clauses of 

the  United  States  and  Minnesota  Constitutions.  As  before,  they  seek  a  declaratory 
judgment that the Amended Ordinance is unconstitutional and an injunction barring its 
enforcement.  (Compl.  ¶ 324.)  The  federal  and  state  Contract  Clause  inquiries  are  the 
same, so the Court addresses the two claims together. State ex rel. Hatch v. Emps. Ins. of 
Wausau, 644 N.W.2d 820, 833 (Minn. Ct. App. 2002). 

“No state shall . . . pass any . . . Law impairing the Obligation of Contracts.” U.S. 

Const.  Art.  I  § 10,  cl.  1;  see  also  Minn.  Const.  art.  I,  § 11  (“No . . .  law  impairing  the 
obligations of contracts shall be passed . . . .”). “Although it once was an absolute ban on 
state interference, . . . the prohibition has since diminished and [the Contract Clause] is 
no  longer  the  Draconian  provision  that  its  words  might  seem  to  imply.”  Heights 
Apartments, 30 F.4th at 728 (quotation marks and citations omitted). 

Courts  apply  a  two‐prong  test  to  determine  whether  a  law  unconstitutionally 

interferes with a contract. Id. First, courts ask “whether the state law substantially impairs 
a  contractual  relationship,  which  takes into  consideration ‘the extent to which the  law 
undermines  the  contractual  bargain,  interferes  with  a  party’s  reasonable  expectations, 
and prevents the party from safeguarding or reinstating his rights.’” Id. (citing Sveen v. 
Melin, 138 S. Ct. 1815, 1821–22 (2018)). If the first prong is met, then second, courts ask 
“whether  the  state  law  is  drawn  in  an  appropriate  and  reasonable  way  to  advance  a 

29 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 30 of 51

significant  and  legitimate  public  purpose.”  Id.  (quotation  marks  and  citation  omitted). 
The  Contract  Clause’s  protections  are  limited  to  inference  only  with  pre‐existing 
contracts, not future agreements. Hawkeye Commodity Promotions, 486 F.3d at 436. 

As  a  threshold  matter,  Defendants  argue  that  Plaintiffs’  preexisting  leases  are 

unaffected by the Amended Ordinance, and so the Contract Clause’s protections do not 
apply. That is true about the Lofts, as it was constructed within the last 20 years, and it is 
therefore still exempted from the Amended Ordinance’s rent‐increase limits. See St. Paul, 
Minn.,  Leg.  Code  § 193A.08(a)(3).  But  Woodstone  is  not  exempted,  and  its  existing 
agreements  envision  possible  rent  increases  for  short‐term  extensions.  (ECF  No.  35 
¶¶ 14–15.) Defendants are therefore correct that the Contract Clause does not impact the 
Lofts’  preexisting  lease  agreements,  but  they  are  wrong  about  Woodstone.  The  Court 
must ask whether the Amended Ordinance’s interference with Woodstone’s preexisting 
lease agreements is substantial—the first prong of the inquiry. 
A.

Substantial Impairment 
“A  state’s  interference  with  a  minor  contractual  provision  is  not  a  substantial 

impairment under the Contract Clause,” and “interference with a crucial contractual right 
may  constitute  a  substantial  impairment.”  Heights  Apartments,  30  F.4th  at  728.  As 
discussed, when assessing substantial impairment, courts consider multiple factors: “the 
extent  to  which  the  law  undermines  the  contractual  bargain,  interferes  with  a  party’s 

30 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 31 of 51

reasonable  expectations,  and  prevents  the  party  from  safeguarding  or  reinstating  his 
rights.” Sveen, 138 S. Ct. at 1822. The Court addresses these factors in turn. 

Extent  to  which  the  law  undermines  the  contractual  bargain.  Woodstone’s  standard 

lease agreement contemplates rent increases, but only in two limited contexts.11 First, if a 
resident fails to give notice at the end of their lease, Woodstone may “a) extend the Lease 
for one notice period and b) raise the rent.” (ECF No. 35 ¶ 14.) The notice period is two 
months. (Id. at 1.) Second, if a tenant stays in their unit after their lease date ends, the 
agreement  automatically  turns  into  a  “bi‐monthly”  extension,  which  extends  the  lease 
“under its original terms except a) the duration shall be changed to two (2) months with 
two (2) full calendar months’ notice required for termination . . . and b) Management may 
raise the rent.” (Id. ¶ 14.) 

Rent is undoubtedly an important lease term, making the Amended Ordinance’s 

limit on rent increases affect the existing bargains between Woodstone and its tenants. 
See Willowbrook Apartment Assocs., LLC v. Mayor & City Council of Baltimore, 563 F. Supp. 
3d 428, 450 (D. Md. 2021) (“The rent obligation to which the parties agreed under a lease 

  Plaintiffs  also  argue  that  the  Amended  Ordinance’s  definition  of  “Rent”  is  broad 
enough to encompass late fees, so the law impairs Woodstone’s existing agreements in a 
third way. See St. Paul, Minn., Leg. Code § 193A.03(v) (“Rent. All monetary consideration 
charged  or  received  by  a  Landlord  concerning  the  use  or  occupancy  of  a  Rental  Unit 
pursuant to a Rental Agreement . . . .”). On its website, the City has clarified that it does 
not consider late fees to be rent “because late fees are a penalty for late payment, rather 
than related to the use or occupancy of the unit.” (ECF No. 71‐1 at 26.) The Court agrees, 
and it therefore does not consider late fees when evaluating substantial impairment. 
11

31 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 32 of 51

agreement  is  unquestionably  a  material  term.”).12  The  Amended  Ordinance’s  rent‐
increase limits will not come into play unless one of Woodstone’s tenants opts for a short‐
term  extension.  In  other  words,  the  Amended  Ordinance’s  impact  on  Woodstone’s 
existing agreements is conditional, not certain. Its effect may also be small, considering 
that  each  short‐term  extension  option  defaults  at  two  months,  and  the  Amended 
Ordinance  permits  increases up  to  3%.  It  is  also  noteworthy  that  Plaintiffs  have  never 
applied for a rent increase. But property owners often increase rent on short‐term leases 
to adjust for their inherent instability, see Velez v. Cuyahoga Metro. Hous. Auth., 795 F.3d 
578 (6th Cir. 2015), with Woodstone ordinarily increasing its monthly rents between $100 
to $150 over base rent to cover its costs associated with short‐term rentals. (ECF No. 34 

 The Willowbrook court concluded that three rent‐control laws in Maryland substantially 
impaired property owners’ existing lease agreements, 563 F. Supp. 3d at 450–51, but there 
are  several  meaningful  differences  between  those  laws  and  the  Amended  Ordinance. 
Unlike here, the Maryland laws barred property owners from increasing rent during the 
COVID‐19 pandemic, with no exceptions, even for tenants who had already agreed to 
renew their lease at a higher price. Id. at 437–38. The plaintiffs had argued that the laws 
created a substantial impairment because they undid rent increases that were previously 
agreed to before the laws’ enactment. Id. at 450. The court agreed that the laws “clearly 
undermine[d]” those bargains “[b]ecause the contracts were premised on the increased 
rent  amount . . . .”  Id.  On  reasonable  expectations,  the  court  determined  that  “private 
rental  housing  providers  do  not  reasonably  expect  to  be  prohibited—completely  and 
with no exceptions—from increasing their tenants’ rent obligations from year to year.” 
Id. And on the ability for property owners to safeguard their rights, the court emphasized 
that the laws “contain[ed] no exceptions, nor d[id] they create any mechanisms through 
which  Plaintiffs  can  seek  individualized  relief.”  Id.  By  contrast,  Woodstone  has  not 
previously  agreed  to  rent  increases  with  its  tenants.  The  Amended  Ordinance  also 
permits rent increases up to 3%, includes numerous exemptions to its restrictions, and 
creates an exception process to allow property owners a reasonable return on investment. 
12

32 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 33 of 51

¶¶ 16–17.)  And  Woodstone  stopped  offering  short‐term  extensions  after  the  voter‐
initiated ordinance went into effect. (Id. ¶ 14.) On balance, the Court concludes that the 
first factor weighs slightly in favor of substantial impairment. 

Extent to which the law interferes with Woodstone’s reasonable expectations. The second 

factor in the substantial‐impairment inquiry may be the most important. The “governing 
rule”  when  assessing  substantial  impairment  “is  akin  to  a  question  of  reasonable 
foreseeability: if the party to the contract who is complaining could have seen it coming, 
it cannot claim that its expectations were disappointed.” Ass’n of Equip. Mfrs. v. Burgum, 
932  F.3d  727,  730  (8th  Cir.  2019)  (quotation  marks  and  citation  omitted).  It  is  the 
“expectations at the time of contracting” that matter. Sveen, 138 S. Ct. at 1823. “Reasonable 
expectations  are  affected  by  the  regulated  nature  of  an  industry  in  which  a  party  is 
contracting.” Hawkeye Commodity Promotions, 486 F.3d at 438 (citation omitted). The more 
regulated, the more foreseeable. Id. 

In the recent eviction‐moratorium case of Heights Apartments, the Eighth Circuit 

determined  that  a  property  owner  had  pleaded  a  plausible  Contract  Clause  claim.  30 
F.4th  at  723–24.  On  the  issue  of  reasonable  expectations,  the  court  acknowledged  that 
housing in Minnesota is a heavily regulated industry, but it concluded that “nothing in 
Minnesota law or Supreme Court precedent would have made the extent and reach of 
the [indefinite moratorium] foreseeable to Heights.” Id. at 729. None of the statutes that 
Governor  Walz  relied  on  provided  reasonable  notice  that  a  property  owner  might  be 

33 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 34 of 51

prohibited  indefinitely  from  evicting  tenants.  Id.  at  729–30.  And  no  Supreme  Court 
decision provided reasonable notice that an indefinite eviction moratorium was lawful. 
Id. at 730. 

By contrast, at the time of contracting, Woodstone could have reasonably expected 

that  the  City’s  voters  may  enact  a  lawful  rent‐stabilization  ordinance.  Minnesota  law 
expressly permits cities to enact rent‐stabilization ordinances through general elections. 
Minn. Stat. § 471.9996 subdivs. (1)–(2) (“No statutory or home rule charter city . . . may 
adopt or renew by ordinance or otherwise any law to control rents on private residential 
property  except . . .  if the  ordinance . . . is approved in  a general  election.”)  That  alone 
distinguishes this case from Heights Apartments, as none of the statutes Governor Walz 
relied on provided notice of the possibility of an indefinite eviction moratorium. 

Woodstone also should have reasonably known that courts have long upheld the 

constitutionality  of  rent‐stabilization  policies  that  guarantee  a  reasonable  return  on 
investment. For decades, cities have enacted rent‐stabilization policies like the Amended 
Ordinance in response to economic crises, (see ECF No. 53‐1 at 309–10), unlike in Heights 
Apartments  when  “the  extent  and  reach  of”  Governor  Walz’s  indefinite  eviction 
moratorium  was  unforeseeable.  30  F.4th  at  729.  The  Supreme  Court  first  affirmed  the 
constitutionality of rent control in response to a Contract Clause challenge more than 100 
years ago. Marcus Brown Holding Co. v. Feldman, 256 U.S. 170, 198 (1921). Since then, rent 
control has long survived Takings Clause challenges. See, e.g., Yee v. City of Escondido, 503 

34 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 35 of 51

U.S. 519, 532 (1992). And it has long survived Due Process Clause challenges. See Pennell, 
485  U.S.  at  11–14.  Indeed,  at  the  time  Woodstone  was  contracting  with  its  tenants, 
numerous  lower  courts  were  upholding  similar  rent‐stabilization  laws  in  the  face  of 
constitutional  attacks.  See,  e.g.,  Schnuck,  923  F.2d  at  176;  Guggenheim,  935  F.2d  at  1123; 
Hotop v. City of San Jose, 982 F.3d 710, 719 (9th Cir. 2020); Cmty. Hous. Improvement Program 
v. City of New York, 492 F. Supp. 3d 33, 54 (E.D.N.Y. 2020), aff’d, 59 F.4th 540 (2d Cir. 2023); 
cf. Birkenfeld, 550 P.2d at 1023, 1031 (holding that cities may generally impose rent control 
but  that  the  specific  processes  in  Berkeley’s  program  were  unconstitutionally 
burdensome). 

It is also important to this analysis that the housing industry is heavily regulated. 

State authority to regulate economic issues is well established. Energy Rsrvs. Grp., Inc. v. 
Kan.  Power  &  Light  Co.,  459  U.S.  400,  412–13  (1983)  (“As  is  customary  in  reviewing 
economic and social regulation, courts properly defer to legislative judgment as to the 
necessity and reasonableness of a particular measure.” (citation omitted) (cleaned up)). 
The  City  may  not  have  regulated  rent  prices  before,  but  its  oversight  of  the  housing 
industry is extensive. See generally St. Paul, Minn., Leg. Code §§ 32–54, 192. As discussed, 
Minnesota law gives the City authority to adopt rent control through ballot initiatives. 
Minn. Stat. § 471.9996. Voters also passed the ordinance in November 2021, and it did not 
go  into  effect  until  May  2022,  so  around  the  time  Woodstone  was  contracting  with  its 
then‐existing tenants, it likely knew about the possibility of rent stabilization. 

35 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 36 of 51

Plaintiffs underscore  that rent stabilization  has never  happened  in the Midwest 

and therefore they were blindsided by the City’s general election. (See ECF No. 53‐1 at 
319–26.) The Court is sympathetic to this argument, but it cannot carry the day as a matter 
of constitutional law. Plaintiffs go too far to suggest that the City cannot constitutionally 
enact rent stabilization simply because it was the first to do so in this part of the country. 
Once more: Woodstone is a sophisticated party; the Minnesota housing market is highly 
regulated; Woodstone was on notice from Minnesota Statutes Section 471.9996 that rent 
control is possible; and courts have long held that comparable rent‐stabilization policies 
are  constitutional.  Woodstone  cannot  claim  that  its  expectations  were  disappointed;  it 
was  reasonably  foreseeable  that  the  City  may  interfere  with  its  existing  leases.  The 
reasonable‐expectations factor weighs against substantial impairment. 

Extent  to  which  the  law  prevents  a  party  from  safeguarding  or  reinstating  his  rights. 

“[M]inimal paperwork burdens do not violate the Contracts Clause.” Sveen, 138 S. Ct. at 
1823. In Sveen, the contracting party was able to reverse the effect of the challenged law 
“with the stroke of a pen.” Id. The law at issue created a presumption in an insurance 
contract,  but  the  insured  could  change  that  presumption  by  submitting  a  form.  Id.  By 
contrast, the Amended Ordinance sets a presumed 3% limit on rent increases. Property 
owners may petition the City for greater increases but requests up to 8% are subject to 
audit and requests above 8% require pre‐approval. That is more than mere paperwork, 
and so the Court views the final factor as supporting substantial impairment. 

36 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 37 of 51

Conclusion.  Given  that  foreseeability  is  the  “governing  rule”  of  a  substantial‐

impairment analysis, the Court concludes that this factor outweighs the other two, and 
determines  that  the  challenged  ordinance  does  not,  under  current  law,  substantially 
impair the rights of Plaintiffs. Burgum, 932 F.3d at 730. The Court nevertheless proceeds 
to  the  second  step,  because  even  if  there  is  substantial  impairment,  the  Amended 
Ordinance is appropriately and reasonably drawn to advance significant and legitimate 
public purposes. 
B.

Appropriately and Reasonably Advance a Significant and Legitimate Purpose 
“[T]he Contract Clause provides greater protection for contractual rights than the 

‘less searching’ rational basis standard applied under the Due Process Clauses.” Burgum, 
932  F.3d  at  734  (citation  omitted).  “To  avoid  collapsing  the  specific  prohibition  of  the 
Contract  Clause  into  the  more  general  Due  Process  Clause,  a  reviewing  court  must 
require the State to demonstrate more than a conceivable or incidental public purpose for 
impairing the obligation of contracts.” Id. The government must show a “significant and 
legitimate  public  purpose”  for  its  laws.  Id.  (citation  omitted).  If  it  does,  “the  court 
considers whether the law is drawn in an ‘appropriate’ and ‘reasonable’ way to advance 
that purpose.” Id. (citation omitted). “At this last step, the Supreme Court has directed 
courts  to  defer  to  the  legislative  judgment  as  to  necessity  and  reasonableness,  ‘as  is 
customary in reviewing economic and social regulation.’” Id. (citing Energy Rsrvs. Grp., 
459 U.S. at 412–13). 

37 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 38 of 51

Significant and legitimate public purposes animate the Amended Ordinance. In its 

findings, the ordinance outlines its rationales: 
In order to retain or find adequate housing, many residents of the City of 
Saint Paul pay a substantial amount of their monthly income for Rent; that 
the  present  shortage  of  Residential  Rental  Units  and  the  prevailing  Rent 
levels  have  a  detrimental  effect  on  the  health,  safety,  and  welfare  of  a 
substantial number of Saint Paul residents, particularly persons in low and 
moderate income households, and persons on fixed incomes who reside in 
the  City;  that  residential  Tenants  constitute  over  fifty  (50)  percent  of  the 
residents  in  Saint  Paul;  that  residential  Tenants  suffer  great  and  serious 
hardship  when  forced  to  move  from  their  homes;  that  the  community  is 
impacted by housing instability when rent increases outpace incomes; and 
that the welfare of all persons who live, work, or own Property in the City 
depends  in  part  on  ensuring  that  Saint  Paul  residents  have  access  to 
affordable housing. 

St.  Paul,  Minn.,  Leg.  Code  § 193A.01.  In  the  September  2022  amendments,  the  City 
recognized these purposes again. (ECF No. 69‐1 at 2.) These are undoubtedly legitimate 
public  objectives  that  advance  a  “broad  societal  interest  rather  than  a  narrow  class.” 
Burgum, 932 F.3d at 733 (citation omitted); see also id. at 732–33 (“In short, the inherent 
pro‐consumer nature of the Kansas law . . . made it self‐evident to the Court that the law 
had a broad public purpose and was not special‐interest legislation.” (summarizing the 
Supreme Court’s holding in Energy Reserves)). 

With  substantial  and  legitimate  public  purposes  animating  the  Amended 

Ordinance,  the  Court  must  defer  to  the  City’s  legislative  judgment  on  necessity  and 
reasonableness of the specific provisions in the City’s rent‐stabilization program. Burgum, 
932 F.3d at 734. No doubt, Plaintiffs raise valid concerns about the Amended Ordinance. 

38 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 39 of 51

But  for  the  reasons  above,  under  the  Constitution,  the  Amended  Ordinance  is  at 
minimum an appropriate and reasonable attempt by the City to advance its objectives. 
Defendants are therefore entitled to summary judgment on Plaintiffs’ federal and state 
Contract Clause claims. And the Court’s conclusion fits squarely within the long history 
of federal courts upholding rent‐control laws in the face of Contract Clause challenges. 
See, e.g., Marcus Brown Holding, 256 U.S. at 198; Kargman v. Sullivan, 582 F.2d 131, 134 (1st 
Cir.  1978)  (“[I]t  is  not  for  the  courts  to  second‐guess  the  necessity  of  this  specific 
application  of  Boston’s  rental  control  law.”);  Willowbrook,  563  F.  Supp.  3d  at  451–52 
(concluding rent control “easily pass[ed]” the necessity‐and‐reasonableness test because 
it was “unquestionably meant to further ‘significant and legitimate public purpose[s]’” 
and was not “irrational or illegitimate” (second alteration in original) (citation omitted)). 
III.

Section 1983 
Plaintiffs bring a Section 1983 claim premised on Defendants’ alleged violations of 

the Due Process and Contract Clauses. (Compl. ¶¶ 341–44.) Circuits are split on whether 
Section 1983 provides a private right of action for a Contract Clause violation. Compare 
Kaminski v. Coulter, 865 F.3d 339, 347 (6th Cir. 2017) (holding that there is no private right 
of action), and Crosby v. City of Gastonia, 635 F.3d 634, 641 (4th Cir. 2011) (same), with S. 
Cal. Gas Co. v. City of Santa Ana, 336 F.3d 885, 887 (9th Cir. 2003) (per curiam) (holding 
that there is a private right of action). The Eighth Circuit has declined to weigh in on this 
issue. Heights Apartments, 30 F.4th at 728. This Court need not wade into the dispute either 

39 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 40 of 51

because Plaintiffs have not established that the Amended Ordinance violates the Contract 
Clause  (or  the  Due  Process  Clause).  Defendants  are  therefore  entitled  to  summary 
judgment on Plaintiffs’ Section 1983 claim. 
IV.

Article XII, Section 5 of the Minnesota Constitution and Minnesota Statutes 
Section 471.9996 

The City’s rules implementing the Amended Ordinance set a 15% per year cap on 

residential  rent  increases.  (ECF  No.  37  at  125.)  After  the  close  of  briefing,  the  City 
amended its rules to eliminate that cap. (See generally ECF No. 71‐1.) Plaintiffs sought a 
declaratory judgment that the  previous  15% limit violated  Article  XII, Section 5 of  the 
Minnesota  Constitution  and  was  preempted  by  Minnesota  Statutes  Section  471.9996. 
(Compl. ¶¶ 325–40.) The parties agree this claim is now moot. The Court therefore denies 
as  moot  Plaintiffs’  motion  for  summary  judgment  on  the  Minnesota  law  issue,  and  it 
grants summary judgment to Defendants. 
V.

Takings Clause 
Defendants  move  for  summary  judgment  on  Plaintiffs’  remaining  federal  and 

state takings claims. Plaintiffs argue that a genuine dispute of material fact exists and that 
its claims should proceed to trial. The Court begins with Plaintiffs’ federal claim, and then 
it addresses Plaintiffs’ related claim under Minnesota law. 
A.

Federal Takings Claim 
“The Takings Clause of the Fifth Amendment, applicable to the States through the 

Fourteenth Amendment, . . . prohibits the government from taking private property for 
40 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 41 of 51

public use without just compensation.” Palazzolo v. Rhode Island, 533 U.S. 606, 617 (2001). 
“It is axiomatic that the Fifth Amendment’s just compensation provision is designed to 
bar  Government  from  forcing  some  people  alone  to  bear  public  burdens  which,  in  all 
fairness  and  justice,  should  be  borne  by  the  public  as  a  whole.”  Pennell,  485  U.S.  at  9 
(citations  omitted)  (cleaned  up).  The  overarching  question  is  whether  “‘justice  and 
fairness’ require that economic injuries caused by public action be compensated by the 
government, rather than remain disproportionately concentrated on a few persons.” Penn 
Cent. Transp. Co. v. City of New York, 438 U.S. 104, 124 (1978) (citation omitted). 

In the rent‐stabilization context, the Supreme Court has “consistently affirmed that 

States  have  broad  power  to  regulate  housing  conditions  in  general  and  the  landlord‐
tenant relationship in particular without paying compensation for all economic injuries 
that such regulation entails.” Loretto v. Teleprompter Manhattan CATV Corp., 458 U.S. 419, 
440 (1982); see also Yee, 503 U.S. at 529 (“When a landowner decides to rent his land to 
tenants,  the government may place ceilings on  the  rents the landowner  can charge . . . 
without  automatically  having  to  pay  compensation.”);  Pennell,  485  U.S.  at  12  n.6 
(declining to reconsider whether rent control is necessarily a taking because the Court 
has repeatedly held that “statutes regulating the economic conditions of landlords and 
tenants are not per se takings” (citing FCC v. Fla. Power Corp., 480 U.S. 245, 252 (1987)).13 

13  Plaintiffs  reserve  the  right  to  ask  the  Supreme  Court  to  overturn  its  prior  cases 
upholding  rent‐control  laws.  They  press  that  the  Supreme  Court’s  modern  Fifth 
Amendment  jurisprudence  on  rent  control  has  extended  beyond  its  origins  in  Block  v. 
41 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 42 of 51

As a threshold matter, Defendants argue that Plaintiffs bring only a facial takings 

challenge  to  the  Amended  Ordinance,  not  an  as‐applied  challenge.  The  distinction 
between facial versus as‐applied is important, as the Court’s inquiry depends on which 
type of challenge Plaintiffs prosecute. Keystone Bituminous Coal Ass’n v. DeBenedictis, 480 
U.S. 470, 494 (1987). Plaintiffs’ opposition brief is silent on this issue, but at the hearing, 
they explained that they are bringing a facial challenge. The Court agrees, given that the 
Complaint  asks  for  a  declaration  stating  that  the  voter‐initiated  ordinance  is  an 
unconstitutional  taking  as  well  as  an  injunction.  (Compl.  ¶ 290.)  Thus,  Plaintiffs  must 
meet the heavy burden of “establish[ing] that no set of circumstances exists under which 
the  [Amended  Ordinance]  would  be  valid.”  United  States  v.  Salerno,  481  U.S.  739,  745 

Hirsch, which limited rent control to temporary emergencies. 256 U.S. 135, 156–57 (1921) 
(upholding a rent‐control law enacted during World War I). Plaintiffs cite two dissents 
that  would have  curtailed that expansion.  See  Fresh Pond Shopping Ctr.  v. Callahan,  464 
U.S. 875, 878 (1985) (Rehnquist, C.J., dissenting) (reasoning that a city’s rent‐control law 
was distinguishable from the one in Block because there was no foreseeable end to the 
city’s  housing  emergency); Pennell, 485 U.S. at  21–24 (Scalia, J., concurring in part and 
dissenting in part) (reasoning that when deciding whether to approve a rent increase that 
is otherwise reasonable, considering “hardship to the tenant” effects a taking because that 
hardship  is  not  attributable  to  a  property  owner).  For  this  Court’s  purposes,  those 
dissents are not the law, and they are “in tension (if not conflict) with well established 
Fifth Amendment doctrine granting government broad power to determine the proper 
subjects of and purposes for regulatory schemes.” See Cmty. Hous. Improvement Program, 
59 F.4th at 553 n.25 (citation omitted). Numerous district and appellate courts nationwide 
have accordingly dismissed takings claims challenging rent‐stabilization laws or granted 
summary judgment to the government. See, e.g., id. at 553–56; 74 Pinehurst LLC, 59 F.4th 
at 564–68; Willowbrook, 563 F. Supp. 3d at 441–44; Hotop, 982 F.3d at 716–17; Guggenheim, 
638  F.3d  at  1118–22;  Fed.  Home  Loan  Mortg.  Corp.  v.  N.Y.  State  Div.  of  Hous.  &  Cmty. 
Renewal, 83 F.3d 45, 47–48 (2d Cir. 1996); 335‐7 LLC v. City of New York, 524 F. Supp. 3d 
316, 331–34 (S.D.N.Y. 2021), affʹd, No. 21‐823, 2023 WL 2291511 (2d Cir. Mar. 1, 2023). 
42 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 43 of 51

(1987);  see  also  Wash.  State  Grange  v.  Wash.  State  Rep.  Party,  552  U.S.  442,  449  (2008) 
(explaining that the law must be “unconstitutional in all of its applications”). 

Plaintiffs’  theory  is  that  the  Amended  Ordinance  amounts  to  a  non‐categorical 

regulatory taking. “[W]hile property may be regulated to a certain extent, if a regulation 
goes too far it will be recognized as a taking.” Penn. Coal Co. v. Mahon, 260 U.S. 393, 415 
(1922). “To determine whether a use restriction effects a taking,” courts have “generally 
applied the flexible test developed in Penn Central, balancing factors such as the economic 
impact  of  the  regulation,  its  interference  with  reasonable  investment‐backed 
expectations, and the character of the government action.” Cedar Point Nursery v. Hassid, 
141 S. Ct. 2063, 2072 (2021).14 The Penn Central test is an “ad hoc, factual inquiry” that 
“depends on the circumstances of each case.” Hawkeye Commodity Promotions, 486 F.3d at 
441  (citations  omitted).  The  first  two  factors—economic  impact  and  interference  with 
reasonable investment‐backed expectations—are “primary.” Id. at 441 (citing Lingle, 544 

  The  Court  recognizes  that  there  is  some  ambiguity  whether  the  Penn  Central  test  is 
workable in facial takings challenges. MHC Fin. Ltd. P’ship v. City of San Rafael, 714 F.3d 
1118, 1126 n.3 (9th Cir. 2013) (“It is not clear that a facial challenge can be made under 
Penn Central.” (citation omitted)); see also 335‐7 LLC v. City of New York, 524 F. Supp. 3d 
316, 332 (S.D.N.Y. 2021) (explaining that some courts in the Second Circuit have applied 
Penn Central when rejecting facial challenges even though courts have suggested that it 
is ill‐suited to facial challenges). The Second Circuit recently applied Penn Central in  a 
facial  takings  challenge  to  New  York  City’s  rent‐stabilization  law.  See  Cmty.  Housing 
Improvement Program, 59 F.4th at 553–56. The Court assumes without deciding that Penn 
Central applies in facial challenges, given that the Penn Central test is more robust than 
the one proposed by Defendants. 
14

43 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 44 of 51

U.S. at 538–39). The third—the character of the government action—may be “relevant.” 
Id. (citing Lingle, 544 U.S. at 538–39). 

As  the  Court  addresses  the  Penn  Central  factors,  it  is  persuaded  by  the  Second 

Circuit’s  recent  analysis  in  Community  Housing  Improvement  Program.  In  that  case,  the 
Second Circuit upheld the dismissal of a facial regulatory takings challenge to New York 
City’s rent‐stabilization law. 59 F.4th at 553–56. All three Penn Central factors weighed 
against a taking. On economic impact, the law decreased rent‐stabilized property values 
by 25% to 50% on average. Id. at 554. The Second Circuit determined that average effects 
do not show that all property owners have suffered an adverse economic impact—the 
requirement in a facial challenge. Id. On investment‐backed expectations, the court noted 
that  some  property  owners  would  have  their  expectations  disrupted  by  the  law  and 
others  would  not,  depending  on  when  they  bought  their  property.  Id.  at  554–55.  That 
again  did  not  support  a  facial  challenge.  Id.  at  555.  And  on  the  character  of  the 
government action, the court reasoned that rent stabilization is a comprehensive attempt 
to advance important public interests, so this final factor cut against a taking as well. Id. 
at 555–56. 

Just as in Community Housing Improvement Program, for the reasons below, each of 

the Penn Central factors here weigh against a facial regulatory taking.15 

 As Justice Scalia acknowledged in his Pennell dissent, a claim “that a law applicable to 
the plaintiffs is, root and branch, invalid” can be rejected on the merits “by merely noting 

15

44 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 45 of 51

Economic Impact. When considering economic impact, courts “compare the value 

that has been taken from the property with the value that remains in the property . . . as 
a whole.” Keystone, 480 U.S. at 497 (emphasis omitted) (citation omitted). Plaintiffs’ best 
evidence of property‐value diminution is a National Bureau of Economic Research study 
that found an average 6% to 12% reduction in property values in the City because of the 
voter‐initiated ordinance. (ECF No. 64 at 6.) The study, however, was conducted on the 
original ordinance, not the Amended Ordinance with its September 2022 changes. (See id. 
at 3 (listing the publication date as May 2022).) As for the Lofts, Plaintiffs present evidence 
that  the  building’s  property  value  has  dropped  56%  since  2012.  (ECF  No.  41  ¶ 11.) 
Defendants contest these figures, but the dispute need not be resolved. Even viewing the 
evidence in the light most favorable to Plaintiffs, the “mere diminution in the value of 
property, however serious, is insufficient to demonstrate a taking.” Concrete Pipe & Prods. 
of Cal., Inc. v. Constr. Laborers Pension Tr. for S. Cal., 508 U.S. 602, 645 (1993) (first citing 
Euclid,  272  U.S.  at  384  (about  75%  diminution  in  value),  and  then  citing  Hadacheck  v. 
Sebastian, 239 U.S. 394, 405 (1915) (about 92.5% diminution in value)). 

As  for lost rental income,  at the motion‐to‐dismiss stage, the Eighth Circuit  has 

reasoned that such loss is an adverse economic impact. Heights Apartments, 30 F.4th at 734 
(“Heights  alleged  the  EOs  deprived  it  of  receiving  rental  income,” so  it  “sufficiently 

that at least some of its applications may be lawful.” 485 U.S. at 16 (Scalia, J., concurring 
in part and dissenting in part). 
45 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 46 of 51

pleaded the first Penn Central factor: economic harm.” (cleaned up)). Plaintiffs here assert 
that  the  Amended  Ordinance  will  cause  them  to  lose  rent.  It  may  be  true  that  the 
Amended Ordinance has reduced the profitability of residential rental buildings in the 
City,  even  with  its  guarantee  of  a  reasonable  rate  of  return.  But  Plaintiffs  have  not 
established  that  “every  owner  of  a  rent‐stabilized  property  has  suffered  an  adverse 
economic impact that would support their facial regulatory takings claims.” Cmty. Hous. 
Improvement Program, 59 F.4th at 554. “Some landlords might have been harmed while 
others might not have been. It is not possible to generalize as to who was harmed, when, 
and to what extent.” 74 Pinehurst LLC, 59 F.4th at 564–65. This “necessarily means” that 
Plaintiffs  cannot  establish  that  the  Amended  Ordinance  “can  never  be  applied 
constitutionally.” Id. at 565. The first Penn Central factor therefore weighs strongly in favor 
of Defendants. 

Investment‐Backed  Expectations.  “A  reasonable  investment‐backed  expectation 

must be more than a unilateral expectation or an abstract need.” Ruckelshaus v. Monsanto 
Co.,  467  U.S.  986,  1005  (1984)  (quotation  marks  and  citation  omitted).  The  “heavily 
regulated nature” of an industry discounts a plaintiff’s reasonable expectations. Hawkeye 
Commodity Promotions, 486 F.3d at 442; see also Concrete Pipe, 508 U.S. at 645 (“Those who 
do business in the regulated field cannot object if the legislative scheme is buttressed by 
subsequent  amendments  to  achieve  the  legislative  end.”  (alteration  and  citation 
omitted)). As in Community Housing Improvement Program, Woodstone cannot establish 

46 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 47 of 51

that  the Amended  Ordinance has interfered “with every property owner’s investment‐
backed expectations, which is required on a facial challenge, because such expectations 
can only be assessed on a case‐by‐case basis.” 59 F.4th at 554 (emphasis in original).16 The 
second Penn Central factor does not support a regulatory taking. 

Character of Government Action. The last Penn Central factor also weighs heavily in 

Defendants’ favor. “A ‘taking’ may more readily be found when the interference with 
property  can  be  characterized  as  a  physical  invasion  by  government . . .  than  when 
interference  arises  from  some  public  program  adjusting  the  benefits  and  burdens  of 
economic  life  to  promote  the  common  good.”  Penn  Cent.,  438  U.S.  at  124.  In  Heights 
Apartments, the Eighth Circuit concluded that the third factor supported a taking because 
“the  EOs  affected more than  the  collection  of rent from tenants”—they “intrude[d]  on 
one of the most fundamental elements of property ownership—the right to exclude.” 30 
F.4th  at  735  (citation  omitted).  Such  a  concern  does  not  exist  here:  the  Amended 

 The rent‐stabilization law in Community Housing Improvement Program differs from St. 
Paul because New York City has been regulating rent for decades. 59 F.4th at 543. Part of 
the Second Circuit’s reasoning was that some property owners would have bought their 
properties when previous, more tenant‐friendly versions of the law were in effect. Id. at 
554–55. The court determined that it would be “impracticable to assess a class of owners’ 
expectations without analysis on an individualized basis,” and so the investment‐backed‐
expectations  factor  did  not  support  a  facial  regulatory  taking.  Id.  at  555.  Although  the 
Amended Ordinance has not been around for decades, the Second Circuit’s reasoning is 
still  persuasive.  Facial  challenges  require  laws  to  be  unconstitutional  in  all  their 
applications,  which  would  include  property  owners  in  the  City  who  purchased 
residential  rental  buildings  very  recently.  Investment‐backed  expectations  must  be 
considered on an individual basis here, too. 
16

47 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 48 of 51

Ordinance does not restrict Plaintiffs’ ability to evict tenants. Plaintiffs still have the right 
to “possess, lease and sell” its properties. Hawkeye Commodity Promotions, 486 F.3d at 442 
(citation omitted). The Amended Ordinance is therefore “not a physical invasion”—“[i]t 
is more akin to some public program adjusting the benefits of economic life.” See 301, 712, 
2103 & 3151 LLC, 27 F.4th at 1384 (quotation marks and citation omitted). Indeed, as the 
Second  Circuit  reasoned  in  Community  Housing  Improvement  Program,  “[n]o  one  can 
seriously contend that” addressing health, safety, and welfare impacts from a housing 
shortage “are not important public interests and courts are not in the business of second‐
guessing legislative determinations such as this one.” 59 F.4th at 555. 

Conclusion. None of the Penn Central factors supports a regulatory taking, and so 

the Court grants summary judgment to Defendants on Plaintiffs’ federal claim. 
B.

Minnesota Takings Claim 
Plaintiffs bring a takings claim under the Minnesota Constitution as well, (Compl. 

¶ 296), which provides that “[p]rivate property shall not be taken, destroyed or damaged 
for public use without just compensation therefor, first paid or secured.” Minn. Const. 
art. I, § 13. The language of the Takings Clause in the Minnesota Constitution is “broader” 
than the Fifth Amendment. State by Humphrey v. Strom, 493 N.W.2d 554, 558 (Minn. 1992); 
compare  Minn.  Const.  art.  I,  § 13  (“Private  property  shall  not  be  taken,  destroyed  or 
damaged . . . .”), with U.S. Const. amend. V (“nor shall private property be taken”). 

48 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 49 of 51

It is true that “even if a takings claim fails under the United States Constitution 

based on a Penn Central analysis, the property owner may be entitled to compensation 
under the Minnesota Constitution, based on its more restrictive language.” Interstate Cos. 
v. City of Bloomington, 790 N.W.2d 409, 413 (Minn. Ct. App. 2010). But as far as this Court 
is  aware,  those  added  protections  involve  Minnesota  courts  in  select  circumstances 
electing not to apply Penn Central—as opposed to applying its test differently. See Johnson 
v. City of Minneapolis, 667 N.W.2d 109, 115–16 (Minn. 2003) (evaluating whether an abuse 
of  eminent  domain  amounted  to  a  regulatory  taking  by  asking  if  the  abuse  was 
“specifically directed against a particular parcel” (citation omitted)); McShane v. City of 
Faribault,  292  N.W.2d  253,  258–59  (Minn.  1980)  (applying  an  “enterprise”  analysis  to 
zoning  regulations  that  were  designed  to  benefit  a  specific  public  or  governmental 
enterprise).  Neither  of  those  circumstances  cited  by  Plaintiffs—abuse  directed  at  a 
particular parcel nor enterprise analysis—applies here. 

Outside of those exceptions, Minnesota courts “rel[y] on cases interpreting the U.S. 

Constitution’s Takings Clause in interpreting this clause in the Minnesota Constitution.” 
Wensmann  Realty,  Inc.  v.  City  of  Eagan,  734  N.W.2d  623,  631–32  (Minn.  2007).  For 
regulatory non‐categorical takings, they apply Penn Central. Id. at 633 (collecting cases); 
see also DeCook v. Rochester Int’l Airport Zoning Bd., 796 N.W.2d 299, 305 (Minn. 2011) (“We 
have often applied Penn Central to decide a regulatory takings case under the Minnesota 
Constitution.”).  In  Wensmann,  for  example,  the  Minnesota  Supreme  Court  relied  on 

49 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 50 of 51

federal  precedent  to  support  its  state‐law  takings  analysis.  See  734  N.W.2d  at  634–42 
(citing  Penn  Central,  Keystone,  and  Lingle,  among  others).17  So  too  in  Zeman  v.  City  of 
Minneapolis,  in  which  the  Minnesota  Supreme  Court  held  that  the  revocation  of  the 
respondent’s  rental‐dwelling  license  for  public  safety  purposes  was  not  a  taking.  552 
N.W.2d 548, 552–55 (Minn. 1996). Thus, for the reasons above, Defendants are entitled to 
summary judgment on Plaintiffs’ state‐law takings claim as well. 
CONCLUSION 
Based on the foregoing and on all the files, records, and proceedings herein, IT IS 
HEREBY ORDERED THAT: 
1.

Plaintiffs’ Motion for Partial Summary Judgment (ECF No. 30) is DENIED 
and DENIED AS MOOT; and 

2.

Defendants’ Motion for Summary Judgment (ECF No. 51) is GRANTED. 

  Plaintiffs  are  correct  that  on  investment‐backed  expectations,  the  Wensmann  court 
focused on existing and permitted uses as the “primary expectation” of the landowner. 
734 N.W.2d at 637. But the court caveated that existing‐and‐permitted‐uses is “generally” 
the inquiry, and it relied on federal law for this proposition. Id. Wensmann also involved 
a city’s denial of an amendment to its comprehensive plan that would have permitted the 
appellants to turn a golf course into a rental dwelling. Id. at 627. By contrast, the Amended 
Ordinance does not stop landlords from operating rental properties—it limits only their 
ability to increase rent. Plaintiffs are also correct that on the nature of the government 
action,  the  Wensmann  court  focused  on  whether  the  regulation  was  general  in  its 
application  or  disproportionately  fell  on  a  few  property  owners.  Id.  at  639.  But  citing 
federal law, the court noted that this is only an “important consideration,” not that it is 
dispositive. Id. And regardless, unlike in Wensmann, the Amended Ordinance does not 
fall disproportionately on relatively few property owners, as it applies generally in the 
City—subject to the exemptions discussed above. See id. at 640. 
17

50 

CASE 0:22-cv-01589-NEB-DLM Doc. 75 Filed 05/22/23 Page 51 of 51

LET JUDGMENT BE ENTERED ACCORDINGLY. 

Dated: May 22, 2023  

BY THE COURT: 

s/Nancy E. Brasel   

Nancy E. Brasel 
United States District Judge 

51