ENMRSH, Inc. v. Social Security Administration et al

Filing 36

PROPOSED FINDINGS AND RECOMMENDED DISPOSITION by Magistrate Judge Gregory B. Wormuth recommending the Court grant 17 Plaintiff's Motion to Reverse or Remand the Agency Decision and recommending reversal of the Commissioner's decision wit hout remand. Objections to PFRD due by 5/12/2017. Add 3 days to the deadline if service is by mailing it to the person's last known address (or means described in Fed. R. Civ. P. 5(b)(2)(D) and (F)); if service is by electronic means, no additional days are added. (Fed. R. Civ. P. 6(d); Fed. R. Crim. P. 45(c).) (km)

Download PDF
IN THE UNITED STATES DISTRICT COURT  FOR THE DISTRICT OF NEW MEXICO    ENMRSH, INC.,      Plaintiff,    v.                Civ. No. 15‐1077 JCH/GBW    NANCY A. BERRYHILL, Acting  Commissioner of the Social Security  Administration,      Defendant.          PROPOSED FINDINGS AND RECOMMENDED DISPOSITION      This matter comes before the Court on Plaintiff’s Motion to Reverse or Remand  the Agency Decision.  Doc. 17.  I have reviewed the parties’ briefing on the motion (docs.  18, 27, 32) and considered oral argument from the parties at a motion hearing held on  March 14, 2017.  Doc. 35.  For the reasons explained below, I recommend finding that  the ALJ and Appeals Council erred by finding that Plaintiff was not without fault for  the overpayment of benefits to the beneficiary Sharlene K. Iddings between February  1999 and March 2003.  I further recommend finding that it would be against equity and  good conscience to hold Plaintiff liable for repayment due to the undisputed fact that  Plaintiff did not misuse the funds.  Therefore, I recommend that the Court grant  Plaintiff’s Motion and reverse the decision of the Commissioner without remanding this  action for further proceedings.    I. BACKGROUND     Plaintiff is a non‐profit organization offering comprehensive services to people  with intellectual disabilities, and such services often include managing their clients’  Social Security disability benefits.  AR at 39.  In February 1999, Plaintiff was appointed  by the Social Security Administration (SSA) to serve as representative payee for the  intellectually disabled beneficiary Sharlene K. Iddings.  AR at 15.      Ms. Iddings had been receiving disability benefits since April 1990.  AR at 15,  271.  In June 1997, Ms. Iddings began working at Wal‐Mart under a “sheltered  workshop,” such that her earnings at that position were not considered substantial  gainful activity (SGA) which would disqualify her from benefits under the SSA  regulations.  AR at 272‐73, 294‐95; see also 20 C.F.R. § 404.1573(c) (explaining that work  done under special conditions, such as in a sheltered workshop environment, may not  be considered SGA).  By November 1998, Ms. Iddings’s work at Wal‐Mart was no  longer in a sheltered workshop context, and she was earning above the permissible  SGA levels.  AR at 264, 272‐75.  The SSA allows a grace period during which a  beneficiary may perform substantial gainful activity yet remain entitled to receive  benefits for the month she began earning above SGA levels plus the following two  months.  AR at 260, 278.  Consequently, Ms. Iddings was no longer entitled to receive  benefits as of February 1, 1999.  The SSA appointed Plaintiff as Ms. Iddings’s  2 representative payee on or after this date.  AR at 15, 34.1      Plaintiff served as Ms. Iddings’s representative payee until March 2003, when  Ms. Iddings’s friend Bonnie Light became her representative payee.  AR at 15.  During  the time it served as representative payee, Plaintiff reported all of Ms. Iddings’s wages  to Defendant as required by the SSA regulations.  AR at 295.  Nonetheless, Ms. Iddings  continued to erroneously receive benefits payments until May 2005, when Defendant  discovered its error and sought to recover the overpayments that occurred between  February 1999 and May 2005, totaling $61,263.30.  AR at 256‐59.  On May 18, 2005,  Defendant notified Ms. Iddings and Ms. Light of the overpayments and its intent to  seek reimbursement, but did not notify Plaintiff.  Doc. 18 at 5; AR at 260‐65.  Ms. Iddings  requested a waiver of the overpayment recovery, which was denied on the basis that  she could afford to repay the agency despite a finding that she was without fault for the  overpayment due to reporting her wages.  AR at 252‐53.      Facing financial difficulties, Ms. Iddings again requested a waiver of  overpayment recovery in 2009, which was the catalyst of the events underlying the  present action.  AR at 235‐42.   When her second waiver request was denied, Ms.  Iddings requested a hearing before an Administrative Law Judge (ALJ), which took  place on July 20, 2012.  AR at 226‐29, 369‐419.  Plaintiff received no notice of the July   There is no evidence in the Administrative Record documenting the precise date of Plaintiff’s  appointment as representative payee for Ms. Iddings.  However, Defendant does not dispute that the  appointment occurred in February 1999.  Doc. 27 at 1‐2.      1 3 2012 hearing.  During that hearing, the ALJ determined that because Plaintiff served as  representative payee during a portion of the time period when Ms. Iddings was  overpaid, a supplemental hearing was necessary to determine Plaintiff’s liability for the  overpayment.  AR at 407‐08, 410.  Plaintiff received notice of the supplemental hearing  and its potential liability on June 12, 2013, which was the first notice Plaintiff received of  the overpayment at issue.  AR at 125.  The supplemental hearing took place on July 23,  2013.  AR at 287‐368.  Barbara Marion, Plaintiff’s Vice President, and Janelle Moore,  Plaintiff’s accounting manager, appeared to testify.  AR at 289, 290.  Ms. Marion and  Ms. Moore had both been employed by Plaintiff during the relevant time period, and  they testified regarding the organization’s general practices when serving as a  representative payee for a client receiving disability benefits as well as their knowledge  of the relevant regulations governing such benefits.  AR at 293‐302.  No counsel  appeared to represent Plaintiff.      The ALJ issued her decision on December 5, 2013, finding that both Ms. Light  and Plaintiff were liable for the overpayments that occurred during the respective time  periods in which they served as Ms. Iddings’s representative payees.  AR at 15‐23.   Since Plaintiff was held liable for the overpayments that occurred between February  1999 and March 2003, the ALJ held that Plaintiff owed $38,098.30 to the agency.  AR at  23.    Plaintiff appealed the ALJ’s decision to the Appeals Council, which issued its  4 decision on September 25, 2015.  AR at 6‐9.  The Appeals Council upheld the ALJ’s  finding that Plaintiff was not without fault for the overpayments that occurred between  February 1999 and March 2003 and was thus liable to repay those funds to the agency.   AR at 8.  However, by the time of the ALJ’s December 2013 decision, Ms. Iddings had  already repaid a total of $10,143.57 to the agency, bringing the current balance owed to  $51,119.73.  AR at 23, 15.  Initially, the ALJ deducted that amount solely from the  portion owed by Ms. Light and did not credit any of the repaid funds to Plaintiff.  AR at  23.  The Appeals Council overturned that aspect of the ALJ’s decision and credited the  $10,143.57 already repaid in a proportional fashion to the amounts owed by Plaintiff  and Ms. Light, resulting in a final determination that Plaintiff owed $31,790.24.2  AR at  8‐9.  Plaintiff filed suit in this court on November 24, 2015, seeking judicial review of the  Appeals Council’s decision.  Doc. 1.  II. STANDARD OF REVIEW  Pursuant to 42 U.S.C. § 405(g), a court may review a final decision of the  Commissioner only to determine whether it (1) is supported by “substantial evidence”  and (2) is grounded in an evaluation of the evidence that comports with the proper legal  standards.  Casias v. Sec’y of Health & Human Servs., 933 F.2d 799, 800‐01 (10th Cir. 1991).   “In reviewing the ALJ’s decision, we neither reweigh the evidence nor substitute our   The Appeals Council did not provide this specific figure, but Plaintiff was determined to be liable for  $38,098.30, or 62.18%, of the total overpayment amount of $61,263.30.  AR at 8.  According to the  instructions of the Appeals Council, the amount owed by Plaintiff should be reduced by 62.18% of  $10,143.57, resulting in a reduction of $6,308.06 from $38,098.30 and a final amount of $31,790.24.  See AR  at 9.      2 5 judgment for that of the agency.”  Bowman v. Astrue, 511 F.3d 1270, 1272 (10th Cir. 2008)  (citation and internal quotations omitted).    Substantial evidence is “more than a mere scintilla.  It means such relevant  evidence as a reasonable mind might accept as adequate to support a conclusion.”   Casias, 933 F.3d at 800.  “The record must demonstrate that the ALJ considered all of the  evidence, but an ALJ is not required to discuss every piece of evidence.”  Clifton v.  Chater, 79 F.3d 1007, 1009‐10 (10th Cir. 1996).  “[I]n addition to discussing the evidence  supporting his decision, the ALJ also must discuss the uncontroverted evidence he  chooses not to rely upon, as well as significantly probative evidence he rejects.”  Id. at  1010.  “The possibility of drawing two inconsistent conclusions from the evidence does  not prevent [the] findings from being supported by substantial evidence.”  Lax v. Astrue,  489 F.3d 1080, 1084 (10th Cir. 2007) (citation omitted).  A reviewing court is generally bound by the Commissioner’s findings of fact if  they are supported by substantial evidence.  Byron v. Heckler, 742 F.2d 1232, 1234 (10th  Cir. 1984).  Where the Commissioner has either failed to apply the correct legal standard  or to provide the court with a sufficient basis for determining that the law was correctly  applied, however, the court is not so limited in its scope of review, and such failure  constitutes grounds for reversal.  Id. at 1235; see also Casias, 933 F.2d at 801.    Generally, other avenues of judicial review of final decisions of the  Commissioner are foreclosed by the text of the Social Security Act itself.  See 42 U.S.C. §  6 405(h).  Where constitutional questions are raised, however, “the availability of judicial  review is presumed” despite the directive of 42 U.S.C. § 405(h) that the final decision of  the Commissioner may only be reviewed as provided by the Social Security Act.   Califano v. Sanders, 430 U.S. 99, 108‐09 (1977).    III. PARTIES’ POSITIONS    Plaintiff asserts that: (1) Plaintiff’s due process rights were violated by the  irregular procedures followed by Defendant in seeking overpayment recovery from  Plaintiff; (2) Defendant did not apply correct legal principles in determining that  Plaintiff was liable for the overpayment; and (3) Defendant’s finding that Plaintiff was  liable was not supported by substantial evidence.  See generally doc. 18.  Plaintiff argues  that these considerations warrant reversal or remand of the Commissioner’s decision.   Id. at 21.  Defendant asserts that: (1) Plaintiff’s ability to be heard at the supplemental  hearing before the ALJ and to subsequently appeal the adverse decision to the Appeals  Council afforded Plaintiff sufficient due process; (2) the ALJ and Appeals Council  correctly applied the relevant legal principles in determining Plaintiff’s liability; and (3)  the Appeals Council’s decision was supported by substantial evidence.  See generally  doc. 27.    Ultimately, I recommend finding that the Appeals Council’s decision must be  reversed because (1) the determination of Plaintiff’s liability was founded on an  incorrect application of the SSA regulations governing fault for overpayments and (2)  7 Plaintiff should not be held liable as a matter of law.  Thus, I do not address the  constitutional issue.  See Califano v. Yamaski, 442 U.S. 682, 692 (1979) (Where, as here, a  plaintiff brings both constitutional and statutory challenges to the Commissioner’s  finding of liability, the Court “usually should pass on the statutory claim before  considering the constitutional question.”).  IV. LEGAL STANDARD    A. Representative Payee Responsibilities    When an adult beneficiary is legally incompetent or either mentally or physically  incapable of managing her own benefit payments, the SSA appoints a representative  payee to receive benefits on her behalf.  20 C.F.R. § 404.2010(a).  A representative payee  has six responsibilities under the regulations, including to:  (a) Use the benefits received on [the beneficiary’s] behalf only for [the  beneficiary’s] use and benefit in a manner and for the purposes he or she  determines . . . to be in [the beneficiary’s] best interests;  (b) Keep any benefits received on [the beneficiary’s] behalf separate from  his or her own funds and show [the beneficiary’s] ownership of these  benefits . . . ;  (c) Treat any interest earned on the benefits as [the beneficiary’s] property;  (d) Notify [the SSA] of any event or change in [the beneficiary’s]  circumstances that will affect the amount of benefits [the beneficiary]  receive[s], [the beneficiary’s] right to receive benefits, or how [the  beneficiary] receive[s] them;  (e) Submit to [the SSA], upon [the SSA’s] request, a written report  accounting for the benefits received on [the beneficiary’s] behalf, and  make all supporting records available for review if requested by [the SSA];  and  (f) Notify [the SSA] of any change in his or her circumstances that would  affect performance of his/her payee responsibilities.    8 20 C.F.R. § 404.2035.      B. Liability for Overpayments  When a representative payee receives an overpayment of benefits on behalf of a  beneficiary, both the beneficiary and payee may be held jointly and individually liable  for the overpayment.  SSR 64‐7, 1964 WL 3608, at *2 (1964).  Under the SSA regulations,  when the SSA determines that an overpayment has occurred and decides to seek  recovery of the overpayment, the individual from whom the SSA seeks the recovery is  immediately notified.  20 C.F.R. § 404.502a.  Such notice should contain—among other  information—the overpayment amount; how and when it occurred; explanations  regarding the individual’s right to request reconsideration of the overpayment  determination and right to seek waiver of overpayment recovery; how to seek waiver;  and the procedures that such waiver request entails, including automatic file review  and access to a pre‐recovery hearing after the file review.  Id.  Under the Social Security Act, “in any case in which more than the correct  amount of payment has been made, there shall be no adjustment of payments to, or  recovery by the United States from, any person who is without fault if such adjustment  or recovery would defeat the purpose of this title or would be against equity and good  conscience.”  42 U.S.C. § 404(b)(1); see also 20 C.F.R. § 404.506.  Thus, determining  liability for overpayment requires a two‐pronged analysis of (1) whether the person  from whom recovery is sought is without fault for overpayment; and (2) whether  9 recovery would defeat the purpose of the Social Security Act or be against equity and  good conscience.  i. Fault    In considering whether a person was without fault for the overpayment, the SSA  will consider “all pertinent circumstances . . . .”  20 C.F.R. § 404.507.  The SSA will find  that the person from whom recovery is sought was not without fault if “the facts show  that the incorrect payment . . . resulted from” one of three causes:   (a) An incorrect statement made by the individual which he knew or  should have known to be incorrect; or  (b) Failure to furnish information which he knew or should have known  to be material; or  (c) With respect to the overpaid individual only, acceptance of a payment  which he either knew or could have been expected to know was incorrect.    Id. § 404.507(a)‐(c).  When the SSA also bears fault for making the overpayment, that fact  will not relieve from liability any individual who is found to be not without fault under  this regulation.  Id. § 404.507.  According to the SSA guidance regarding fault, “[a]ny  individual who demonstrates either a lack of good faith or failure to exercise a high  degree of care in reporting circumstances which may affect entitlement to or the amount  of benefits will be found at fault for the overpayment.”  POMS GN 02250.005.   However, the degree of care that is expected by the agency “varies with the complexity  of the circumstances giving rise to the overpayment and the capacity of the individual  to realize that he/she is overpaid.”  Id.  10 ii. Defeating the Purpose of the Act or “Against Equity and Good Conscience”    In the context of recovery of overpayments from a representative payee, the SSA  has explained that this second waiver prong is met where the representative payee  “used the amounts received for the benefit of the beneficiary[.]”  SSR 64‐7, 1964 WL  3608, at *2.  District courts applying this prong have held that it would be against equity  and good conscience to recover overpayments from a representative payee who did not  “personally benefit[]” from acting as payee, “absent clear evidence that [the payee] was  at fault[.]”  Harzewski v. Chater, 977 F. Supp. 217, 225‐26 (W.D.N.Y. 1997); see also  Greenberg v. Comm’r of Soc. Sec., No. 3:95CV593 (AWT), 1998 WL 229849, at *6 (D. Conn.  Mar. 30, 1998) (citing Harzewski for the proposition that “recovery would be against the  broader definition of equity and good conscience [where] the record contained no  evidence that the representative payee had ever misused the funds or derived any  personal benefit from them.”). V. RATIONALE OF ALJ AND APPEALS COUNCIL    In explaining her decision that Plaintiff was not entitled to waiver, the ALJ first  explained that Plaintiff is an organization “that is in the business of handling money for  its clients,” and noted that it was presently acting as a representative payee for more  than one hundred people.  AR at 21.  The ALJ next cited testimony from Plaintiff’s  representatives at the supplemental hearing that they were unaware of the SGA  earnings limits, that they were unaware that the disability benefit statements from the  11 SSA contained “an explanation about what to do if a claimant was working” on the  reverse side, and that they assumed that reporting Ms. Iddings’s wages fulfilled  Plaintiff’s responsibilities as representative payee.  Id.   The ALJ further cited testimony  that the representatives were unaware of whether any of Plaintiff’s employees had  questioned the SSA about the payments.  Id.    In ultimately concluding that Plaintiff “was not diligent in following up with [the  SSA] about the claimant’s work at Wal‐Mart[,]” the ALJ wrote that the statements from  the SSA “clearly indicate where to get information if a claimant returns to work” and  explained that because Plaintiff is “in the business of managing [SSA] payments,” it  “should have known about the claimant’s earning restrictions while collecting disability  benefits.”  Id.  Finally, the ALJ found that recovery of the overpayment from Plaintiff  would not defeat the purpose of the Act because Plaintiff “needs to be held responsible  for its actions,” and noted that a former CEO of the organization earned more than  $900,000 compensation per year.  AR at 22‐23.  The ALJ credited only Ms. Light with the  repayments that had already been made by Ms. Iddings on the basis that Plaintiff’s fault  was greater than Ms. Light’s fault “because [Ms. Light] is not a professional money‐ managing corporation.”  AR at 23.    On appeal, the Appeals Council reiterated the ALJ’s finding that Plaintiff is the  representative payee for more than one hundred people, and stated that the ALJ  therefore did not find the testimony of Plaintiff’s representatives that they were  12 unaware of SGA earnings limits to be credible.  AR at 8.  In adopting the ALJ’s finding  that Plaintiff was not without fault for the overpayment, the Appeals Council simply  stated that this finding “meet[s] the substantial evidence standard of review.”  Id.  The  Appeals Council explicitly declined to adopt the ALJ’s findings that Plaintiff should be  held “responsible for its actions” as well as her reference to the alleged compensation of  Plaintiff’s former CEO.  Id.  The Appeals Council also overturned the ALJ’s decision to  credit only Ms. Light’s overpayment liability by the amount already repaid by Ms.  Iddings.  Id. at 8‐9.  VI.   ANALYSIS  A. Overview Regarding Fault    As noted above, the first question is whether the person from whom recovery is  sought is “at fault” for the overpayment.  Defendant concedes that for Plaintiff to be “at  fault,” the cause of the overpayment must fall into one of the three categories set out in  20 C.F.R. § 404.507.  See doc. 35 at 5‐6.  Defendant contends that fault can be established  here under subsection (c).3  See id.  Subsection (c) applies where “the facts show that the   At oral argument, Defendant’s counsel also contended that Plaintiff could be found at fault under  subsection (b).  See doc. 35 at 5‐6.  However, this was not the basis for fault offered by the Commissioner,  and this argument was never raised in the briefing.  See AR at 6‐10, 15‐23; docs. 18, 27, 32.  The Court may  not accept post‐hoc justifications of the Commissioner’s decision.  Allen v. Barnhart, 357 F.3d 1140, 1145  (10th Cir. 2004) (citing SEC v. Chenery Corp., 318 U.S. 80 (1943)).  Moreover, counsel pointed to no material  information Plaintiff failed to furnish, as required to support a finding of fault under subsection (b).  See  doc. 35 at 5‐6.  The argument is therefore waived.  See, e.g., Wall v. Astrue, 561 F.3d 1048, 1066 (10th Cir.  2009) (insufficiently developed arguments are waived); Franklin Sav. Corp. v. United States, 180 F.3d 1124,  1128 n.6 (10th Cir. 1999) (superficially developed arguments are waived);  see also Rosenbaum v. Colvin, No.  2:12‐CV‐01035‐DBP, 2013 WL 4881664, at *3 (D. Utah Sept. 12, 2013) (issues not raised in an opening brief  are generally considered to be waived) (citing Anderson v. U.S. Dep’t of Labor, 422 F.3d 1155, 1174‐75 (10th  3 13 incorrect payment . . . resulted from acceptance of a payment which he knew or could  have been expected to know was incorrect.”  20 C.F.R. § 404.507(c) (emphasis added).4    I conclude that the record is devoid of any evidence that Plaintiff knew that the  benefits paid to Ms. Iddings were incorrect.  Indeed, this appears to be undisputed as  the ALJ relies exclusively on the argument that Plaintiff should have known Ms.  Iddings was not eligible for benefits rather than arguing that it did know, and the  Appeals Council adopted her finding in that regard without citing to any additional  evidence.  AR at 21, 8.  Defendant’s arguments before this Court also do not contend  that Defendant had actual knowledge of the ineligibility.  See generally docs. 27, 35.    Therefore, Plaintiff’s “fault” under the regulation hinges on whether it “could  have been expected to know” that the payments to Ms. Iddings were incorrect.  20  C.F.R. § 404.507(c).  In other words, did Plaintiff have constructive knowledge of the  incorrectness of the payments?  To uphold the Commissioner’s decision to find Plaintiff at fault, her evaluation must be  grounded in an evaluation of the evidence comporting with the proper legal standards  Cir. 2005)); Home Loan Inv. Co. v. St. Paul Mercury Ins. Co., 827 F.3d 1256, 1268‐69 (10th Cir. 2016)  (explaining that the purpose of the waiver rule as applied to opening briefs is to ensure that the opposing  party has proper notice and an opportunity to respond).   4 The application of subsection (c) is explicitly limited to “the overpaid individual only.”  20 C.F.R. §  404.507(c).  Plaintiff argues that a representative payee such as itself is not “the overpaid individual,” and  thus subsection (c) cannot serve as a basis for its liability.  See Morency v. Bowen, 677 F. Supp. 260, 263  (D.N.J. 1988).  Defendant, however, points out that a representative payee stands in the shoes of the  beneficiary, and thus for all purposes under the regulation is the “overpaid individual.”  See 20 C.F.R. §  404.2001.  As explained below, I conclude that, even assuming its applicability to representative payees,  Plaintiff was not at fault under subsection (c).  Therefore, I make no recommendation on this matter of  law.  14 and must reveal “substantial evidence” supporting a finding of fault under the  constructive knowledge prong of  subsection (c).  See Casias, 933 F.2d at 800‐01.   Unfortunately, it fails on both points.  B. Failure to Establish Comportment with Proper Legal Standards    First, it is impossible to determine whether the Commissioner’s evaluation  comported with the proper legal standards because neither the ALJ nor the Appeals  Council set out the standard they applied.  See AR at 15‐23, 6‐10.  As noted above,  Defendant’s counsel concedes that a finding of fault must be based on one of the three  circumstances set out in 20 C.F.R. § 404.507.  Yet neither the ALJ nor the Appeals  Council cited to that regulation, let alone identified under which of the three  circumstances fault could be attributed to Plaintiff.  While Defendant’s counsel argues  that subsection (c) supports a finding of fault, there is no way to know if that subsection  was the basis for the Commissioner’s evaluation here.  That uncertainty is particularly  problematic here where it is unclear whether subsection (c) ever applies to  representative payees given the clause limiting its application to “overpaid  individual[s] only” and, in the past, the agency has conceded that it does not.  See  Morency v. Bowen, 677 F. Supp. 260, 263 (D.N.J. 1988); see also supra p. 14, n.4.  Under  these circumstances, I cannot conclude that the Commissioner’s evaluation comported  with the proper legal standards.  On that basis alone, I would recommend overturning  the decision.  15 C. No Constructive Knowledge Considering Duties of Representative Payee     Even assuming the Commissioner’s decision was premised on an application of  20 C.F.R. § 404.507(c), the record does not include substantial evidence to support a  finding of Plaintiff’s fault under that regulation.  As described above, the ALJ and  Appeals Council relied on certain facts about Plaintiff to impute constructive  knowledge to Plaintiff.  However, constructive knowledge inquiries are not limited to  facts.  They are intertwined with an analysis of the duties imposed upon the individual  to whom knowledge is being imputed.  See, e.g., Rueli v. Baystate Health, Inc., 835 F.3d 53,  63 (1st Cir. 2016) (“The constructive knowledge inquiry is not limited to facts—it is  intertwined with an analysis of the employer’s duty to inquire into what workers are  doing, and what reasonable diligence the employer must perform to ensure that  unauthorized hours are not being worked.”).  Where, as here, a regulatory provision  has specifically enumerated the duties of that individual, it is reasonable to parse what  such individual is “expected to know” in light of those duties.  See id. (explaining that  an employer could rely on provisions specifying that employee work hours cannot be  changed without permission to show that the employer had no duty to inquire into  employees’ hours worked where no requests for permission to work additional hours  had been made).      This relationship between constructive knowledge and duty is identified most  clearly in the Restatement (Second) of Torts which defines its concept of constructive  16 knowledge – a fact a person “should know” – as a fact that a person … would ascertain  … in the performance of his duty to another.”  RESTATEMENT (SECOND) OF TORTS ch. 1, §  12(2) (AM. LAW INST. 1965); see also RESTATEMENT (SECOND) OF CONTRACTS § 19 cmt. b  (AM. LAW INST. 1981) (“’Should know’ imports a duty to others to ascertain facts”).  The  requisite connection between a duty which, if performed, would have led to  knowledge, and consequently charging the individual with constructive knowledge is  apparent throughout the law.  See, e.g., Matter of Rubarts, 896 F.2d 107, 113 (5th Cir. 1990)  (“[A] lender, although without actual notice of a debtor’s plan to evade the state’s  homestead provisions, can be charged with constructive knowledge by operation of the  duty of inquiry.”); N & N Contractors, Inc. v. Occupational Safety & Health Review Comm’n,  255 F.3d 122, 127 (4th Cir. 2001) (“An employer has constructive knowledge of a  violation if the employer fails to use reasonable diligence to discern the presence of the  violative condition.  Factors relevant in the reasonable diligence inquiry include the  duty to inspect the work area and anticipate hazards, the duty to adequately supervise  employees, and the duty to implement a proper training program and work rules.”  (internal citation omitted));  Bock v. Computer Assoc. Int’l, 257 F.3d 700, 709 (7th Cir. 2001)  (Employee’s constructive knowledge about severance plan could not be based solely on  fact that employer furnished summary of severance plan to employee, where employee  testified he could not recall when he first read summary, and employee was under no  duty to read it); New Regency Prod., Inc. v. Nippon Herald Films, Inc., 501 F.3d 1101, 1107‐ 17 08 (9th Cir. 2007) (“[A]rbitrator’s lack of actual knowledge of the presence of a conflict  does not excuse non‐disclosure where the arbitrator had a duty to investigate, and thus  had constructive knowledge of, the conflict.”); Denver & Rio Grande W. R.R. Co. v.  Conley, 293 F.2d 612, 613 (10th Cir. 1961) (“[T]here was ample proof that the rail had  become dangerously deteriorated after more than 30 years use, and the duty the law  imposed upon the railroad to inspect the tracks over which it moves its trains imputes  to it constructive knowledge of the unsafe condition.”).    Put another way, an analysis of an individual’s duties is required to fairly  determine what that individual “could have been expected to know” in a given  circumstance.  20 C.F.R. § 404.507(c).  For example, a person without a duty to inquire  cannot be expected to know something notwithstanding that he could have learned it  with a simple question.  The duties imposed on a person under the circumstances are  what create the expectation that they should know a given fact.  Therefore, to evaluate  whether Plaintiff had constructive knowledge that Defendant was making incorrect  payments to Ms. Iddings, one must examine the duties imposed upon Plaintiff in its  position as a representative payee.    As quoted above, SSA imposes six responsibilities on representative payees.   Three of those responsibilities deal with ensuring that all benefits accrue to the  beneficiary and not the representative payee.  20 C.F.R. § 404.2035(a)‐(c).  Another  responsibility is the submission of an accounting of benefits if requested by the SSA.  20  18 C.F.R. § 404.2035(e).  A further responsibility is to notify the SSA of a change in  circumstances that would affect the representative payee’s performance.  20 C.F.R. §  404.2035(f).  Finally, the representative payee is responsible to “notify [the SSA] of any  event or change in [the beneficiary’s] circumstances that will affect the amount of  benefits [the beneficiary] receive[s], [the beneficiary’s] right to receive benefits, or how  [the beneficiary] receive[s] them.”  20 C.F.R. § 404.2035 (d).  The question therefore is  whether there is substantial evidence that, in performance of these duties of  representative payee for Ms. Iddings, Plaintiff could have been expected to know that  the benefits being paid to Ms. Iddings were incorrect.  I conclude that the answer is  “no.”    As noted above, Ms. Iddings’s entitlement to benefits ended because (i) she was  no longer working in a sheltered work environment, and (ii) she was earning more than  the permissible SGA‐ level at her Wal‐Mart job.  Given these circumstances, there is no  reason to conclude that Plaintiff would have ascertained that Ms. Iddings was ineligible  for benefits even assuming perfect compliance with the duties of representative payees  under the regulations.  It is obvious that fulfilling most of the duties listed above would  have no impact on discerning a beneficiary’s loss of eligibility under such  circumstances.  Indeed, in arguing that Plaintiff was rightly held at fault for the  overpayment, Defendant relies on only one duty which it claims that Plaintiff failed to  fulfill.  See doc. 27 at 8; doc. 35 at 4 (Defendant concedes breach of only duty from  19 subsection (d)).  Specifically, Defendant contends that Plaintiff failed to “notify [the  SSA] of any event or change in [the beneficiary’s] circumstances that will affect the  amount of benefits [the beneficiary] receive[s], [the beneficiary’s] right to receive  benefits, or how [the beneficiary] receive[s] them.”  20 C.F.R. § 404.2035(d).     However, it is apparent on close inspection that Plaintiff did not breach this duty.    Ms. Iddings stopped working in the sheltered work environment in November   1998.  Pursuant to SSA policy, she was permitted to continue to receive benefit  payments for a grace period including the remainder of November 1998 and two  additional months.  AR at 260, 278.  Thus, her entitlement to benefits ended months  prior to Plaintiff’s appointment as her representative payee, and even her grace period  expired before or concomitantly with the appointment.  Defendant has offered no  reasonable grounds on which to conclude that Plaintiff failed to notify the SSA about a  change affecting benefits when, based on this record, the only material change occurred  prior to its appointment as representative payee.  Put another way, Plaintiff could have  fulfilled its duty to notify SSA of any change in circumstances affecting Ms. Iddings’s  benefits without thereby ascertaining Ms. Iddings’s ineligibility, because no such  material change occurred during the time it had that duty.  Therefore, Plaintiff cannot  be charged with constructive knowledge of Ms. Iddings’s ineligibility.    Accepting Defendant’s argument and the rationale of the ALJ would  impermissibly expand the duties of a representative payee beyond those listed in the  20 regulation.  The duties do not include any duty to police a beneficiary’s entitlement to  benefits and to take some action to decrease or stop undue payments, as such a  requirement would transform a representative payee into an arm of the agency rather  than a representative of the beneficiary.  See generally 20 C.F.R. § 404.2035.  Rather, the  duties of the representative payee in the context of SSDI payments do not go beyond  notifying the agency of events or changes in circumstances that will have a bearing on  entitlements.  See id. § 404.2035(d).  As explained above, no changes occurred and it is  undisputed that Plaintiff reported Ms. Iddings’s wages throughout the time period that  it served as her representative payee.  AR at 295; see also doc. 35 at 6.    The decisions of the ALJ and the Commissioner contain no consideration of the  duties of a representative payee when evaluating whether Plaintiff was “at fault.”5   Therefore, even assuming the decision was premised on an application of 20 C.F.R. §  404.507(c), the ALJ’s finding of Plaintiff’s fault and the Appeals Council’s adoption of it  failed to comport with the proper legal standards.  Furthermore, when the duties are  properly considered, the record lacks any substantial evidence to support a finding of  fault on the part of Plaintiff.  Thus, I recommend rejecting the finding of fault.   At the supplemental hearing, the ALJ did opine that part of a representative payee’s duty is to exercise a  high degree of care which “includes being aware … of the regulations regarding actual payment of  benefits for people for whom you are acting as a payee.”  AR at 312.  However, no analysis of duty  appears in her opinion, let alone an explanation of how a duty to report a change in circumstances which  might affect entitlement implies a duty to actively investigate changes in circumstances which predate the  representative payee’s appointment.   5 21 D. Even Under a Broader Interpretation of Constructive Knowledge, the  Decision Is Not Supported by Substantial Evidence    Defendant argues that the duty of a representative payee to police a beneficiary’s  entitlement to benefits and to return undue benefits is subsumed within the duties  listed in § 404.2035, as a representative payee cannot notify the agency of circumstances  that will affect entitlement without a thorough understanding of which circumstances  would be pertinent.  See doc. 35 at 4, 5.  As explained above, I am not persuaded that this  broad policing duty has been imposed on representative payees.  Assuming arguendo  that the duty to police a beneficiary’s entitlements and return undue payments is  indeed implied by § 404.2035, fault still may not be attributed to Plaintiff on the basis of  violating that duty without first evaluating whether Plaintiff failed to exercise the  requisite degree of care.  See 20 C.F.R. § 404.511(a); see also POMS GN 02250.005.  The  ALJ correctly stated during the supplemental hearing that as a representative payee,  Plaintiff was “required by law to exercise a high degree of care” in preventing  overpayments.  AR at 312.  However, the degree of care expected “varies with the  complexity of the circumstances giving rise to the overpayment[.]”  POMS GN  02250.005.  Under the facts of this case, there is not substantial evidence that Plaintiff  failed to exercise the appropriate degree of care.  The circumstances underlying Ms. Iddings’s loss of entitlement to disability  benefits were complex—so complex, in fact, that neither counsel for Plaintiff nor  Defendant correctly identified the reason why Ms. Iddings was no longer entitled to  22 benefits beginning in November 1998.  Both parties provided briefing and oral  argument regarding the complexity of the regulations governing trial work periods and  extended periods of eligibility.  See doc. 35 at 5; doc. 18 at 20; doc. 27 at 9‐10.  However,  Ms. Iddings’s trial work period ended in March 1991 and her 36‐month extended period  of eligibility began in April 1991, presumably ending in April 1994.  AR at 271.  Ms.  Iddings’s loss of entitlement to benefits therefore was unrelated to the trial work period  or extended period of eligibility, and was instead related to the regulations governing  what kind of work constitutes substantial gainful activity such that her “countable  earnings” exceeded permissible SGA levels.  See 20 C.F.R. § 404.1573(c); AR at 272‐75.   Those countable earnings began exceeding permissible SGA levels in November 1998  once her Wal‐Mart position was no longer under a sheltered workshop.  AR at 273, 294‐ 95.    Thus, the error underlying the overpayments in this case could not have been  avoided solely with knowledge of permissible SGA limits generally, as Ms. Iddings was  eligible to receive benefits for over a year while earning beyond those limits due to the  fact that her work was done under special conditions.  See AR at 273 (showing total  monthly earnings of $934.01 ‐ $985.70 from July 1997 to October 1998, but countable  monthly earnings of only $261.52 ‐ $276.00 during the same period).  Plaintiff’s  experience as a representative payee was exclusive to beneficiaries with intellectual  disabilities.  AR at 7, 39.  The SSA specifically accommodates people with such  23 disabilities by permitting them to do work under special conditions that might earn  them gross wages beyond permissible SGA limits, but reducing their “countable  earnings” according to the actual value of work performed.  20 C.F.R. § 404.1573(c); see  also SSR 83‐33, 1983 WL 31255, at *2–*4.  The regulations give specific examples of the  special conditions that the SSA may find do not show a beneficiary has the ability to do  SGA despite earning above SGA limits, including beneficiaries who require special  assistance from other employees in performing their work and beneficiaries permitted  to work at a lower standard of productivity or efficiency than other employees.  20  C.F.R. § 404.1573(c)(1), (c)(5).  Thus, Plaintiff’s decades of experience in serving as a  representative payee for intellectually disabled beneficiaries would not necessarily  indicate constructive knowledge that Ms. Iddings did not qualify for benefits due to her  level of earnings, as it is not only plausible but likely that Plaintiff represented many  beneficiaries over time who earned gross wages above the SGA limits but whose  countable earnings were far less than the SGA limits.  Indeed, Ms. Iddings herself fell  into that category from June 1997 until November 1998.  See AR at 273, 294‐95.    However, neither the ALJ nor Appeals Council ever explained why Plaintiff  should be charged with constructive knowledge that Ms. Iddings’s countable earnings  had increased to above permissible SGA levels two months prior to their appointment  as her representative payee, or even made note of the circumstances leading to her  ineligibility.  See AR at 6‐9, 15‐23.  Ms. Iddings’s ineligibility as of November 1998  24 would not have been readily apparent.  It did not result from a shift from  unemployment to employment.  It did not involve a change of employer.  Nor did it  involve any change in the amount of pay.  AR at 273‐74.6  Perhaps if even one of these  circumstances—a return to work, a new employer, or an earnings increase—were  present, and accepting Defendant’s argument that representative payees have a broad  duty to police the eligibility of beneficiaries, Plaintiff could be charged with constructive  knowledge that it was accepting benefits on behalf of Ms. Iddings to which she was not  entitled.  Lacking those facts, I conclude that the evidence of constructive knowledge is  deficient.  Even more troubling, the ALJ made several material factual errors which  undermine her findings on the issue of fault.  First, several statements in the ALJ’s  decision indicate that the ALJ believed that Ms. Iddings began working at Wal‐Mart  during the time period when Plaintiff served as her representative payee.  For example,  the ALJ cites to Ms. Light’s hearing testimony that she “believes the overpayment was  caused by [Plaintiff] because [it was] the representative payee when the claimant began  working at Wal‐Mart.”  AR at 20.  Furthermore, in discussing the factual basis for  finding Plaintiff at fault, the ALJ cites to hearing testimony from Plaintiff’s  representatives that “[t]hey felt by reporting the wages, they did their part . . . .  They   Ms. Iddings’s total earnings remained at $985.70 per month throughout 1998 until they increased by  approximately 6% to $1,047.00 per month throughout 1999; only her countable earnings increased in  November 1998.  AR at 273‐74.  6 25 were not aware if anyone ever inquired with Social Security about why her benefits did  not decrease as her wages increased.”  AR at 21.  Finally, the ALJ also states that  Plaintiff “was not diligent in following up with Social Security about the claimant’s  work at Wal‐Mart” because the benefits statements the SSA sent to representative  payees such as Plaintiff “clearly indicate where to get information if a claimant returns  to work.”  AR at 21.  Implicit in each of these points are fundamental factual mistakes.    Contrary to the ALJ’s implications, Ms. Iddings never “returned to work” while  Plaintiff was her representative payee.  Rather, she began working at Wal‐Mart in June  1997, eighteen months prior to Plaintiff’s appointment as her representative payee.  AR  at 15, 189.  In addition, Ms. Iddings’s wages did not significantly increase while Plaintiff  served as her payee.  AR at 273‐75.  Ms. Iddings was earning $1,047.00 per month when  Plaintiff was appointed as her payee in February 1999, and continued earning that  amount every month until January 2000, when her monthly wages increased to  $1,162.55 per month for the following year.  AR at 273‐74.  Throughout the remaining  period when Plaintiff served as her payee, Ms. Iddings’s wages fluctuated on a monthly  basis from $735.78 to $1,929.95, but generally remained between $1000 and $1,200 per  month.  See AR at 274‐75.7  These wages were reported to the SSA.  AR at 295; see also  doc. 35 at 6.     Ms. Iddings earned no more than $1,221.75 in 21 of the 27 remaining months of Plaintiff’s tenure as her  payee.  7 26 The erroneous factual findings of the ALJ suggest that the circumstances  surrounding Ms. Iddings’s ineligibility should have been obvious to Plaintiff as an  experienced representative payee, and they were thus essential to the Commissioner’s  imputation of constructive knowledge to Plaintiff underlying the finding of fault.8  Yet  in reality, those circumstances were complex and not readily apparent.  Therefore, even  under a broader interpretation of constructive knowledge than the undersigned has  adopted above, the finding of Plaintiff’s fault was not based on substantial evidence.   Consequently, I again recommend rejecting that Plaintiff was at fault for the  overpayments to Ms. Iddings.  E. Recovery from Plaintiff Is Against Equity and Good Conscience    Rejecting the finding of fault does not end the inquiry.  A person who is without  fault for an overpayment may still be liable for repayment if recovery would not defeat  the purpose of the Act and would not be against equity and good conscience.  See 42  U.S.C. § 404(b)(1); see also 20 C.F.R. § 404.506.  However, the law is clear that a  representative payee “is not liable if [it] used the amounts received for the benefit of the  beneficiary and was without fault with regard to overpayment.”  SSR 64‐7, 1964 WL  3608, at *2.; see also Harzewski, 977 F. Supp. at 225‐26 (against equity and good  conscience to recover overpayments from a representative payee who did not  “personally benefit[]” from acting as payee, “absent clear evidence that [the payee] was   While the Appeals Council addressed other errors in the ALJ’s opinion, it did not address these errors  and appeared to accept them as correct.  8 27 at fault[.]”); Greenberg, 1998 WL 229849, at *6 (citing Harzewski for the proposition that  “recovery would be against the broader definition of equity and good conscience  [where] the record contained no evidence that the representative payee had ever  misused the funds or derived any personal benefit from them.”).  Defendant does not  contend, and there is no evidence to suggest, that Plaintiff ever misused Ms. Iddings’s  benefit payments.  See, e.g., doc. 18 at 20‐21; doc. 27 at 10 (Defendant does not dispute  Plaintiff’s contention that it never misused the funds, but asserts that such argument is  “misplaced” where fault was properly attributed to Plaintiff).  Therefore, should the  Court adopt the recommended finding that Plaintiff was without fault for the  overpayment, the decision to hold Plaintiff liable cannot stand.  F. Reversal or Remand?  Having concluded that the Commissioner’s decision must be overturned, the  final question is whether the case should be reversed and terminated, or remanded for  further proceedings.  Plaintiff asks the Court to “reverse or remand the Social Security  Administration’s decision that ENMRSH is liable for repayment of benefits overpaid to  Sharlene Iddings and that ENMRSH is not entitled to a waiver of any repayment  obligation.”  Doc. 18 at 21.  Unfortunately, Plaintiff provides no standard or argument  pertaining to selecting between these two alternatives.  For its part, Defendant argues  28 for affirmance of the decision, but makes no argument in its briefing on the  appropriateness of reversal or remand should the Court disagree.  See generally doc. 27.9  The instant action is brought pursuant to 42 U.S.C. § 405.  Subsection (g) of that  statute provides that the “court shall have power to enter, upon the pleadings and  transcript of the record, a judgment affirming, modifying, or reversing the decision of  the Commissioner of Social Security, with or without remanding the cause for a  rehearing.”  42 U.S.C. § 405(g).  Ordinarily, the choice between remand and a final order  arises in an applicant’s appeal of a denial of benefits, but the factors relevant in such  cases also appear relevant here.  Those factors include the length of time a matter has  been pending, see, e.g., Sisco v. U.S. Depʹt of Health & Human Servs., 10 F.3d 739, 746 (10th  Cir. 1993), the conduct of the agency in adjudicating the action, see id., and whether or  not given the available evidence, remand for additional fact‐finding would serve any  useful purpose.  See, e.g., Harris v. Secʹy of Health & Human Servs., 821 F.2d 541, 545 (10th  Cir. 1987) (citing Talbot v. Heckler, 814 F.2d 1456, 1466 (10th Cir. 1987)).    Balancing these factors, I recommend final reversal without a remand for further  proceedings.  First, I note the length of time between the overpayments and the instant  action.  As of now, the earliest overpayments were made more than eighteen years ago  and the nearest in time more than fourteen years ago.  Given this passage of time and   At oral argument, counsel for Defendant argued that remand would be appropriate in any case for  analysis of the second prong of the waiver inquiry—i.e., whether recovery would be against equity and  good conscience—as the Commissioner’s decision did not include a finding on that prong.  See doc. 35 at  9.  For the reasons already explained, that argument is not supported by the governing law.  See supra p.  28.  9 29 the fact that the Plaintiff long ago transferred or spent all the funds on behalf of Ms.  Iddings, forcing Plaintiff to attempt to defend itself on issues of actual or constructive  knowledge of the circumstances surrounding Ms. Iddings’s ineligibility would be  unfair.10  Second, the agency is directly responsible for this exceptionally long gap given  its failure to seek recovery from Plaintiff until more than eight years after it discovered  overpayments had been made.  Moreover, I am persuaded that the agency’s failure to  comply with own regulations regarding notice contributed to the unclear record before  the ALJ and the ALJ’s inaccurate understanding of the facts.  See 20 C.F.R. § 404.502a  (requiring that the agency immediately notify any individual from whom overpayment  recovery is sought of the overpayment when it is identified, and providing for a multi‐ step waiver request process which would thoroughly develop the facts in a usual case).   Finally, while I conclude that the ALJ applied the wrong legal standard in determining  fault, I have also considered the facts assuming a broad concept of constructive  knowledge.  Even under that standard, I am doubtful that additional fact‐finding could  lead to substantial evidence supporting a finding of fault by Plaintiff.        VII. CONCLUSION  For the foregoing reasons, I recommend finding that the Commissioner’s final  decision was founded on a misapplication of the pertinent legal principles and that   Such unfairness is only compounded by the fact that Plaintiff is an organizational entity, whose  institutional memory erodes rapidly with the passage of time.  See, e.g., AR at 296‐97, 302‐311 (testimony  from Plaintiff’s representatives reflects gaps in memory, lack of personal familiarity with Ms. Iddings’s  case requiring testimony from Ms. Iddings on key factual points, and a reasonable institutional policy to  retain bank statements for only seven years).  10 30 Plaintiff is entitled to waiver of overpayment recovery.  Therefore, I recommend that  Plaintiff’s Motion to Reverse or Remand (doc. 17) be GRANTED, and that the  Commissioner’s decision be REVERSED without a remand for further proceedings.                                            ____________________________________  GREGORY B. WORMUTH  United States Magistrate Judge            THE PARTIES ARE FURTHER NOTIFIED THAT WITHIN 14 DAYS OF  SERVICE of a copy of these Proposed Findings and Recommended Disposition they  may file written objections with the Clerk of the District Court pursuant to 28 U.S.C. §  636(b)(1).  A party must file any objections with the Clerk of the District Court within  the fourteen‐day period if that party wants to have appellate review of the proposed  findings and recommended disposition.  If no objections are filed, no appellate  review will be allowed.  31

Disclaimer: Justia Dockets & Filings provides public litigation records from the federal appellate and district courts. These filings and docket sheets should not be considered findings of fact or liability, nor do they necessarily reflect the view of Justia.

Why Is My Information Online?