Allah v. Milling

Filing

OPINION, reversing the judgment of the district court and directing the entry of a judgment in favor of the Defendants, by RAK, RSP (dissenting), GEL, FILED.[2178078] [16-1443]

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page1 of 26

16‐1443‐pr
Allah v. Milling

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34

UNITED STATES COURT OF APPEALS
FOR THE SECOND CIRCUIT

August Term, 2016
(Argued: February 28, 2017   Decided: November 22, 2017)
Docket No. 16‐1443‐pr

ALMIGHTY SUPREME BORN ALLAH,
Plaintiff‐Appellee,
— v. — 
LYNN MILLING, Director of Population Management, GRIGGS, Counselor
Supervisor, and CAHILL, Captain,
Defendants‐Appellants,
QUIROS, Warden, POWERS, Deputy Warden, FULCHER, Deputy Warden, LAJOIE,
District Administrator, and DEPUTY COMMISIONER DZURENDA,
Defendants.

B e f o r e:
KATZMANN, Chief Judge, POOLER and LYNCH, Circuit Judges.

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page2 of 26

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27

Defendants‐appellants Lynn Milling, Brian Griggs and Jason Cahill
(“Defendants”) appeal from a judgment entered in favor of plaintiff‐appellee
Almighty Supreme Born Allah (“Allah”) by the United States District Court for
the District of Connecticut (William I. Garfinkel, Magistrate Judge). Following a
two‐day bench trial, the district court ruled that Allah’s due process rights were
violated when prison officials assigned Allah, who was then a pretrial detainee,
to Administrative Segregation in October 2010. The district court also rejected
Defendants’ claim that they were entitled to qualified immunity. For the reasons
that follow, we agree with the district court that Allah’s substantive due process
rights were violated, but we conclude that Defendants were entitled to qualified
immunity. Accordingly, we REVERSE the judgment of the district court, and
direct the entry of a judgment in favor of Defendants.

28

Defendants‐appellants Lynn Milling, Brian Griggs and Jason Cahill

29

(collectively, “Defendants”) appeal from a judgment entered in favor of plaintiff‐

30

appellee Almighty Supreme Born Allah (“Allah”) in the United States District

31

Court for the District of Connecticut (William I. Garfinkel, Magistrate Judge).

Judge POOLER concurs in part and dissents in part in a separate opinion.

JOHN J. MORGAN, Barr & Morgan, Stamford, CT, for Plaintiff‐
Appellee.
STEVEN M. BARRY, Assistant Attorney General, for George
Jepsen, Attorney General for the State of Connecticut,
Hartford, CT, for Defendants‐Appellants.

GERARD E. LYNCH, Circuit Judge:

2

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page3 of 26

1

Following a two‐day bench trial, the district court ruled that Allah’s due process

2

rights were violated when prison officials assigned Allah, who was then a

3

pretrial detainee, to Administrative Segregation in October 2010. The district

4

court also rejected Defendants’ claim that they were entitled to qualified

5

immunity. For the reasons that follow, we agree with the district court that

6

Allah’s substantive due process rights were violated, but we conclude that

7

Defendants were entitled to qualified immunity. Accordingly, we REVERSE the

8

judgment of the district court.

9

BACKGROUND 

10

The facts as found by the district court are not in dispute, see Almighty

11

Supreme Born Allah v. Milling, No. 11 Civ. 668, 2016 WL 1311997 (D. Conn. Apr. 4,

12

2016), and we recite only those necessary to explain our resolution of this appeal.

13

I. 

Factual Background

14

A.

The Inmate Classification Process

15

During the relevant time period, Allah was an inmate in the custody of the

16

State of Connecticut Department of Correction (“DOC”). Pursuant to DOC

17

administrative directive, each inmate is assigned to a DOC facility through a

18

“classification process,” id. at *1, the goal of which is to place inmates in a facility

3

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page4 of 26

1

appropriate for their individual needs while accounting for the security risk they

2

pose. As part of the classification process, inmates are assigned an “overall risk

3

score” of one (low risk) to five (high risk), id., calculated on the basis of certain

4

risk factors, including the severity or violence of the inmate’s current offense, any

5

history of escape or violence, and the inmate’s disciplinary history.

6

An inmate’s overall risk score can determine whether he or she is placed in

7

Administrative Detention or Administrative Segregation, which are, as described

8

in more detail below, “restrictive housing status[es]” in DOC facilities that

9

“provide[] for closely regulated [inmate] management” and physical separation

10

from the general prison population. A. 82. Pursuant to DOC administrative

11

directive, inmates who receive an overall risk score of five are placed in

12

Administrative Segregation. In addition, and central to this case, if an inmate re‐

13

enters DOC custody after having been released from a prior term of incarceration

14

with an overall risk score of five, the inmate is automatically placed in

15

Administrative Detention upon re‐entry pursuant to DOC administrative

16

directive, pending a determination within 15 days of whether Administrative

17

Segregation should be continued. If a continuance is recommended, a

18

“classification hearing” must be held within 30 days, at which a hearing officer is

4

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page5 of 26

1

required to “examin[e] evidence to support the classification, including

2

statements by the inmate and/or any witnesses.” Allah, 2016 WL 1311997, at *4

3

(internal quotation marks omitted). The hearing officer then makes a written

4

recommendation to the Director of Offender Classification and Population

5

Management, who decides whether the inmate is to be placed in Administrative

6

Segregation.

7

DOC administrative directives leave discretion to prison officials to

8

discontinue Administrative Segregation for inmates who re‐enter DOC custody

9

after being released from a prior term of incarceration with an overall risk score

10

of five. But the district court found, on the basis of Defendants’ testimony at trial,

11

that placement in Administrative Segregation “will continue” for such inmates

12

except in specific circumstances: where the inmate was close to completing all

13

three phases of the Administrative Segregation program or had been released

14

from DOC custody more than five years before re‐entry. Id. at *5. In such cases,

15

the inmate “might not be continued in Administrative Segregation.” Id.

16
17
18
19

B. 

Allah’s Previous Incarceration and Assignment to Administrative
Segregation

In December 2009, after being sentenced to 27 months’ imprisonment for

5

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page6 of 26

1

violating probation, Allah was in DOC custody as a post‐conviction prisoner

2

with an overall risk score of three and was incarcerated at Carl Robinson

3

Correctional Institution, a medium‐security “open campus dormitory‐style

4

facility.” Id. at *4. On December 22, 2009, Allah and approximately fifty other

5

inmates were standing near a control station waiting for a commissary visit when

6

they were told that the visit would be delayed. Allah asked the correctional

7

officer in the control station if he could speak to a lieutenant about the delay – a

8

request that was apparently perceived, in the context of a facility with a history of

9

riots, as an attempt to incite other inmates to protest the delay. In response, a

10

lieutenant was called to the scene with prison staff and dogs, and Allah later

11

received a disciplinary report charging him with “Impeding Order,” id., to which

12

he pled guilty. Thereafter, following a hearing, Allah’s overall risk score was

13

increased to five, and on February 11, 2010, he was placed in Administrative

14

Segregation, where he remained until his release from DOC custody on March

15

25, 2010.

16
17
18
19

Allah does not challenge his placement in Administrative Segregation, as a
post‐conviction prisoner, on that occasion.
C.

Allah’s Subsequent Arrest and Return to Administrative
Segregation
6

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page7 of 26

1
2

Following his release, Allah was arrested on new drug‐related offenses and

3

returned to DOC custody as a pre‐trial detainee on September 13, 2010.

4

Consistent with the classification procedures described above, Allah was placed

5

in Administrative Detention upon re‐entry and transferred to Northern

6

Correctional Institution (“Northern”), a maximum‐security facility, pending a

7

classification hearing to determine whether he should be reassigned to

8

Administrative Segregation. On September 23, 2010, Allah received written

9

notice of the hearing, which stated in relevant part as follows: “According to the

10

DOC Classification Manual, any inmate who discharges while on Administrative

11

Segregation (A/S) shall be re‐admitted at that status. You were placed on A/S on

12

02/08/10. Since that time you discharged and returned to the DOC without

13

completing the program.” A. 109.

14

Plaintiff’s classification hearing was held on September 30, 2010. The

15

hearing officer, Defendant Griggs, explained to Allah that he was being

16

considered for placement in Administrative Segregation because he had been

17

discharged from a prior term of incarceration while on that status. Hearing

18

records prepared by prison officials note that Allah stated at the hearing that

19

“[he] was in Phase One,” A. 106, ostensibly referring to the fact that Allah was in
7

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page8 of 26

1

the first of the three phases of Administrative Segregation when released from

2

his prior term of incarceration.

3
4

On October 4, 2010, Griggs recommended that Allah be placed in
Administrative Segregation, reasoning in relevant part as follows:
Summary of placement rationale: According to the DOC
Classification Manual, any inmate who discharges while
on Administrative Segregation (A/S) shall be re‐
admitted at that status. I/M Allah was placed on A/S on
02/08/10. Since that time he discharged and returned to
the DOC without completing the program. . . .

5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18

A. 106‐07. Defendant Milling, in her capacity as Director of Offender

19

Classification and Population Management, authorized the placement the same

20

day, writing on the approval form, “Continue in A.S. program Phase TBD by

21

facility.” A. 107.

22

D. 

23

As a result of the classification process described above, Allah was placed

24

Reason(s) for recommendation: Inmate Allah did not
complete the program, therefore, he needs [to] continue
in Administrative Segregation placement to complete
program requirements prior to being placed in general
population.

Administrative Segregation at Northern

in Administrative Segregation at Northern while a pretrial detainee from October

8

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page9 of 26

1

4, 2010 to September 26, 2011.1 As noted above, Administrative Segregation is one

2

of many restrictive housing statuses in DOC facilities that “provide[] for closely

3

regulated [inmate] management” and physical separation from the general

4

prison population. A. 82. Administrative Segregation, in particular, consists of a

5

“three phase program” that is “designed to remove problematic inmates from the

6

general population, usually based on an incident that occurred while the inmate

7

was in the general population, for safety and security reasons.” Allah, 2016 WL

8

1311997, at *2. Phase I is the most restrictive of the three phases and generally

9

lasts for a minimum of four months. During Phase I, an inmate typically spends

10

23 hours a day alone in his cell, and must be put in leg irons and handcuffed

11

behind the back whenever out of his cell. Phase I inmates are permitted to leave

12

their cell for three 15‐minute showers per week (during which they may remove

13

their handcuffs but must wear leg irons); one 30‐minute visit per week with an

14

immediate family member (during which a physical barrier is placed between the

1
2
3
4
5
6
7

1

 On September 26, 2011, Allah became a post‐conviction prisoner after pleading guilty

to the charges for which he was arrested in September 2010. On November 3, 2011,
having completed Phase III of the Administrative Segregation program, he was
transferred to Cheshire Correctional Institute and released from Administrative
Segregation, and on May 30, 2012, he was released from DOC custody. Allah does not
challenge his placement in Administrative Segregation during his time as a post‐
conviction prisoner.
9

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page10 of 26

1

inmate and his or her visitor); one 15‐minute telephone call per week (during

2

which inmates are handcuffed in front, rather than in back, and must wear leg

3

irons); and five 60‐minute recreation sessions per week (during which handcuffs

4

must be worn unless the inmate is in a secured, individual recreation area). Meals

5

are eaten inside an inmate’s cell, and inmates may keep a radio, five pieces of

6

mail, and reading materials not exceeding the four cubic feet of total property

7

allowed in their cells.

8

During Phases II and III, which generally last around three months each,

9

some of those restrictions are relaxed, see id. at *2‐*3 (describing the differences

10

between Phases I, II and III), and inmates complete “programming” called

11

“Thinking for a Change” that is designed to improve their anger management

12

and coping skills, id. at *4. That programming is completed in a group setting,

13

which allows inmates to gradually increase their interaction with others as they

14

progress through Phases II and III of Administrative Segregation, thereby

15

facilitating their return to the general prison population. Progression through the

16

phases of Administrative Segregation is contingent on “successful completion of

17

the prior phase.” Id. at *2.

18

Allah began Phase I of Administrative Segregation on October 4, 2010 and
10

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page11 of 26

1

was alone in his cell for approximately 23 hours a day during the placement.

2

Because inmates are not permitted to walk to the shower area naked and must

3

wear leg irons while showering during Phase I, Allah had to shower in his

4

underwear and walk back to his cell wearing the wet clothing. On one occasion,

5

Allah’s leg irons became caught in the rubber carpeting in the shower area, and

6

he fell and hit his head. He was returned to his cell after being examined by

7

medical staff.

8
9

On December 13, 2010, Allah was recommended for Phase II of
Administrative Segregation but refused to sign a “progression document” setting

10

forth the expectations of inmates in Phase II because he did not want to consent

11

to the placement and felt that he should not be in Administrative Segregation as a

12

pretrial detainee. Id. at *6. He later consented to progression to Phase II because it

13

would allow him additional contact with his family, and on April 27, 2011, Allah

14

progressed to Phase II. Approximately four months later, Allah progressed to

15

Phase III and completed that phase on November 3, 2011, at which point he was

16

transferred to Cheshire Correctional Institute and taken out of Administrative

17

Segregation.

18

At trial, Allah testified that his placement in Administrative Segregation
11

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page12 of 26

1

strained his relationship with his family because it was difficult for his wife to

2

travel to Northern and because he did not want his four‐year old daughter to see

3

him in restraints during visits. Allah also testified that while in Administrative

4

Segregation, he “rarely slept,” “lost weight,” “always rested in such a way where

5

he could ‘get up immediately’ if necessary to protect himself,” and felt paranoid

6

and “always . . . on guard and on edge.” Id. at *7. Those feelings of paranoia

7

persisted even after Allah’s release from DOC custody.

8

II. 

Procedural History

9

 In April 2011, while in Phase I of Administrative Segregation, Allah

10

brought suit against Defendants in the district court pursuant to 42 U.S.C. § 1983,

11

asserting that prison officials violated his due process rights when they placed

12

him in Administrative Segregation in October 2010 while a pretrial detainee. In

13

December 2015, the district court held a two‐day bench trial at which Allah and

14

all three Defendants testified. Thereafter, the district court issued a written

15

opinion ruling that Defendants had violated Plaintiff’s due process rights and

16

rejecting Defendants’ claims that they were entitled to qualified immunity. The

17

district court entered judgment in favor of Allah and awarded him $62,650 in

18

compensatory damages. This timely appeal followed.
12

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page13 of 26

DISCUSSION

1

On appeal, Defendants challenge the district court’s determination that

2
3

Allah’s due process rights were violated when he was placed in Administrative

4

Segregation in October 2010 while a pretrial detainee. Defendants also challenge

5

the district court’s ruling that they were not entitled to qualified immunity.2 In

6

evaluating a due process challenge to pretrial detention, “we review the district

7

court’s findings of historical fact for clear error and its ultimate resolution of the

8

constitutional due process issue de novo.” United States v. Briggs, 697 F.3d 98, 101

9

(2d Cir. 2012) (internal quotation marks and alteration omitted). “[W]e review de

10

novo . . . a decision affording a defendant qualified immunity [following a bench

11

trial].” Zalaski v. City of Hartford, 723 F.3d 382, 388 (2d Cir. 2013).

12

I.

“[U]nder the Due Process Clause, a detainee may not be punished prior to

13
14

1
2
3
4
5
6
7

Allah’s Due Process Claim

an adjudication of guilt in accordance with due process of law.” Bell v. Wolfish,

2

 Defense counsel suggests in passing that Defendant Cahill was not involved in the

decision to place Allah in Administrative Segregation, but does not squarely argue that
the district court erred in determining that Cahill had the requisite personal
involvement for liability under § 1983. See Wright v. Smith, 21 F.3d 496, 501 (2d Cir.
1994). Because we reverse the district court’s judgment as to all Defendants on qualified
immunity grounds, we do not reach the question of Cahill’s personal involvement in
the challenged conduct.
13

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page14 of 26

1

441 U.S. 520, 535 (1979). Thus, in assessing whether restrictions on pretrial

2

detainees comport with substantive due process, “[a] court must decide whether

3

the [restriction] is imposed for the purpose of punishment or whether it is but an

4

incident of some other legitimate governmental purpose.” Id. at 538. Absent proof

5

of intent to punish, “that determination generally will turn on ‘whether an

6

alternative purpose to which [the restriction] may rationally be connected is

7

assignable for it, and whether it appears excessive in relation to the alternative

8

purpose assigned.’” Id., quoting Kennedy v. Mendoza‐Martinez, 372 U.S. 144, 168‐

9

69 (1963) (alteration in original); see Block v. Rutherford, 468 U.S. 576, 584 (1984).

10

Accordingly, “if a restriction or condition is not reasonably related to a legitimate

11

goal – if it is arbitrary or purposeless – a court permissibly may infer that the

12

purpose of the governmental action is punishment that may not constitutionally

13

be inflicted upon detainees qua detainees.” Wolfish, 441 U.S. at 539.3

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

3

 Claims under the Wolfish framework concern a pretrial detainee’s substantive due
process rights. See Wolfish, 441 U.S. at 532; see also Block, 468 U.S. at 593 (Blackmun, J.,
concurring) (describing Wolfish as “announc[ing]” a “substantive due process
standard”). In addition to his substantive due process claim, Allah also asserts what he
characterizes as a procedural due process claim, challenging the standard used by
prison officials at the September 30, 2010 classification hearing to determine whether to
place Allah in Administrative Segregation. Specifically, Allah argues that prison
officials erred when they asked at that hearing only whether he had been released from
a prior term of incarceration while on Administrative Segregation in determining
whether he should be reassigned to the placement, instead of assessing whether he
14

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page15 of 26

1

In many cases, a pretrial detainee’s placement in a restrictive housing

2

status like Administrative Segregation may be determined to be reasonably

3

related to legitimate governmental purposes. In Wolfish, the Supreme Court

4

recognized that the government has a legitimate interest in the security of

5

prisons, and that prison officials should be afforded deference “in the adoption

6

and execution of policies and practices . . . needed to preserve internal order and

7

discipline and to maintain institutional security.” Wolfish, 441 U.S. at 547.

8

Accordingly, in prior summary orders, we have found measures similar to

9

Administrative Segregation not to violate substantive due process where prison

10

officials subjected pretrial detainees to such measures in response to specific

11

evidence that those detainees posed a risk to institutional security, and where the

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14

posed a risk to institutional security. That argument, however, sounds in substantive
rather than procedural due process and is governed by the Wolfish framework.
Procedural due process requires that a pretrial detainee be given “written notice,
adequate time to prepare a defense, a written statement of the reasons for action taken,
and a limited ability to present witnesses and evidence” before being subjected to
punitive as opposed to administrative measures. Benjamin v. Fraser, 264 F.3d 175, 190
(2d Cir. 2001). On appeal, Allah does not squarely challenge the adequacy of those
aspects of the classification hearing, and Allah’s counsel specifically disavowed any
challenge to “the procedure that was done” or “[t]he notice and stuff like that” before
the district court. A. 393. Accordingly, we conclude that the district court erred in
concluding that Allah’s procedural due process rights were violated, and we consider
Allah’s assertions regarding the substantive standard employed at his classification
hearing in the course of evaluating his substantive due process claim under the Wolfish
framework.
15

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page16 of 26

1

measures were not excessive in relation to that purpose. See Cabral v. Strada, 513

2

F. App’x 99, 103 (2d Cir. 2013) (rejecting substantive due process claim where

3

pretrial detainees were placed in segregated housing unit after prison officials

4

received reports from confidential informants that, inter alia, a “green light” had

5

been issued by rival gang members to physically attack the detainees on sight in

6

the prison); Taylor v. Comm’r of N.Y.C. Dep’t of Corr., 317 F. App’x 80, 82 (2d Cir.

7

2009) (rejecting substantive due process claim where pretrial detainee was placed

8

in segregated housing unit after being “implicated in an assault against an

9

inmate who subsequently died”).

10

Here, the district court found no such evidence. Prison officials did not, for

11

example, make an “individualized or specific finding of the risk Allah may have

12

presented in the fall of 2010,” or any “real determination . . . [or] individualized

13

assessment[] that Administrative Segregation was appropriate for Allah” during

14

that time period. Allah, 2016 WL 1311997, at *9‐*10. Nor did they review the

15

particulars of the December 2009 incident that gave rise to Allah’s prior

16

placement in Administrative Segregation and make a determination that the

17

incident justified continued placement in Administrative Segregation in October

18

2010, or assess Allah’s disciplinary record since the December 2009 incident to
16

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page17 of 26

1

determine whether the placement was appropriate. Instead, the district court

2

found that the “only reason for the placement” was the fact that Allah had

3

previously been assigned to Administrative Segregation during his prior term of

4

incarceration and “had not completed the program.” Id. at *10.4
On those findings of fact, which Defendants do not squarely challenge and

5
6

in which we find no clear error, we agree with the district court that Allah’s

7

substantive due process rights were violated when he was assigned to

8

Administrative Segregation in October 2010 while a pretrial detainee. Although

9

prison officials are to be afforded deference in matters of institutional security,

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17

4

 Defendants’ primary argument on appeal attempts to duck the district court’s findings
of fact. Specifically, without challenging the relevant findings of fact for clear error,
Defendants assert that Allah’s October 2010 placement in Administrative Segregation
was based on Allah’s involvement in the December 2009 incident, and thus stemmed
from concerns about Allah’s continuing threat to institutional security. The district court
acknowledged that Griggs and Milling testified at trial that they had reviewed
paperwork relating to the December 2009 incident in the course of determining that
Allah should be reassigned to Administrative Segregation in October 2010, but it found,
nevertheless, that the decision was based solely on the fact of Allah’s prior placement in
(and failure to complete) Administrative Segregation during his prior term of
incarceration. Allah, 2016 WL 1311997, at *6, *10. We detect no clear error in that finding,
which Defendants do not squarely challenge and which is well‐supported by the
testimony and documentary evidence introduced at trial. See Arch Ins. Co. v. Precision
Stone, Inc., 584 F.3d 33, 39 (2d Cir. 2009) (“In reviewing findings for clear error
[following a bench trial], we are not allowed to second‐guess . . . the trial court’s . . .
choice between permissible competing inferences.” (internal quotation marks omitted;
alterations in original)).
17

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page18 of 26

1

such deference does not relieve officials from the requirements of due process or

2

permit them to institute restrictive measures on pretrial detainees that are not

3

reasonably related to legitimate governmental purposes. See Wolfish, 441 U.S. at

4

539. Here, in assigning Allah to Administrative Segregation in October 2010,

5

prison officials made no individualized assessment whatsoever of the risk that

6

Allah posed to institutional security. Instead, they placed Allah in Administrative

7

Segregation solely on the basis of his prior assignment to (and failure to

8

complete) the Administrative Segregation program during a prior term of

9

incarceration, consistent with their practice of doing so for any such inmate,

10

unless he or she had nearly completed all three phases of the program or more

11

than five years had elapsed since the inmate’s prior term of incarceration.5

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13

5

 Although Griggs’ October 4, 2010 recommendation suggests that the practice of
continuing Administrative Segregation was based on guidance in the “DOC
Classification Manual,” Allah, 2016 WL 1311997, at *6, the district court did not make a
finding as to that point, nor do the parties make any argument to that effect on appeal
or provide a copy of the operative manual. Instead, as noted, the district court found
that in practice, Administrative Segregation was continued for inmates who had been
released from a prior term of incarceration while on Administrative Segregation, except
in certain circumstances in which Administrative Segregation “might not be
continued.” Allah, 2016 WL 1311997, at *5. Thus, regardless of whether it was
memorialized in the relevant version of the DOC Classification Manual, it remains the
case that prison officials, based on the district court’s findings, would continue
Administrative Segregation for any inmate who had been previously assigned to the
program and failed to complete it, subject to the exceptions described above.
18

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page19 of 26

1

That practice may serve as a useful rule of thumb for determining when an

2

inmate who has previously been identified as a security risk is sufficiently

3

rehabilitated, such that prison officials may want to consider whether he or she

4

should re‐enter the general prison population. We do not quarrel with the

5

proposition that such rules of thumb may often be appropriate in guiding the

6

many day‐to‐day decisions that prison officials must make to safeguard

7

institutional security. But when such rules of thumb are applied inflexibly to

8

justify severe restrictions on pretrial detainees at the expense of any meaningful

9

consideration of whether those restrictions are justified by a legitimate

10

governmental purpose, due process concerns come into play. Here, prison

11

officials adhered reflexively to a practice that did not allow for individualized

12

consideration of Allah’s circumstances and that required him to be placed in

13

Administrative Segregation regardless of his actual threat, if any, to institutional

14

security. On that basis, Allah was isolated in his cell for up to 23 hours a day;

15

required for months to wear restraints whenever out of his cell, including when

16

showering; allowed very limited opportunities to see his family; and subjected to

17

the numerous other restrictions described above.

18

Defendants argued before this Court and the district court that they
19

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page20 of 26

1

justifiably placed Allah in Administrative Segregation because his prior

2

disciplinary record warranted that placement as a special security measure. We

3

reject the factual premise of that argument, see supra note 4, and conclude that

4

Allah’s placement in Administrative Segregation violated due process because

5

the placement was not based on any concern about institutional safety, but

6

simply on Allah’s prior assignment to (and failure to complete) Administrative

7

Segregation during a prior term of incarceration. We note, however, that even

8

had Defendants adequately considered Allah’s disciplinary history, it is not clear

9

that Allah’s placement would be constitutional. Under Wolfish, a restriction

10

related to a legitimate goal such as institutional security will still be punitive if it

11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22

is excessively harsh. 441 U.S. at 538. Indeed,

23

loading a detainee with chains and shackles and
throwing him in a dungeon may ensure his presence at
trial and preserve the security of the institution. But it
would be difficult to conceive of a situation where
conditions so harsh, employed to achieve objectives that
could be accomplished in so many alternative and less
harsh methods, would not support a conclusion that the
purpose for which they were imposed was to punish.
Id. at 539 n.20.
Here, Defendants have failed to show how certain aspects of Allah’s

20

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page21 of 26

1

confinement during Phase I of Administrative Segregation were reasonably

2

related to the ostensible goal of prison security. For instance, Defendants have

3

not adequately explained how limiting Allah to a single, 15‐minute phone call

4

and a single, 30‐minute, non‐contact visit with an immediate family member per

5

week, allowing him to keep only five pieces of mail in his cell, or permitting him

6

to keep a radio but not a television, related to any security risk suggested by his

7

disciplinary record. Similarly, other aspects of Allah’s confinement during Phase

8

I, although plausibly related to security concerns in general, were so excessively

9

harsh as to be punitive. Allah was kept in solitary confinement for 23 hours a day

10

for almost seven months. During that time, he was forced to shower in leg irons

11

and wet underwear. He received “absolutely no programming or counseling or

12

therapy” during that period. Allah, 2016 WL 1311997, at *10. That treatment may

13

have related to prison security in the sense that it incapacitated Allah. But the

14

extremity of the conditions imposed upon Allah come perilously close to the

15

Supreme Court’s description of “loading a detainee with chains and shackles and

16

throwing him in a dungeon.” Wolfish, 441 U.S. at 539 n.20. Defendants have failed

17

to explain why such extreme treatment was necessary.

18

To be sure, we have upheld the placement of pretrial detainees in
21

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page22 of 26

1

Administrative Segregation in the past, including for purposes of the detainees’

2

protection. See Cabral, 513 F. App’x at 103; Taylor, 317 F. App’x at 82. The

3

measures imposed on Allah are not categorically out of bounds for all pretrial

4

detainees. And courts will generally be highly deferential to judgments about the

5

conditions of confinement necessary to protect inmates and staff, and the public

6

outside the facility, from particularly dangerous individuals, even in pretrial

7

detention. However, prison officials should be prepared to articulate actual

8

reasons for imposing seemingly arbitrary and undoubtedly harsh measures on

9

individuals who have not been convicted of a crime. Wolfish demands as much.

10

Under the circumstances of this case, prison officials’ October 2010

11

placement of Allah in Administrative Segregation cannot be said to be reasonably

12

related to institutional security, and Defendants have identified no other

13

legitimate governmental purpose justifying the placement. Accordingly, we

14

conclude that the district court “permissibly . . . infer[red] that the purpose of the

15

governmental action [was] punishment that may not constitutionally be inflicted

16

upon detainees qua detainees.” Wolfish, 441 U.S. at 539.6

1
2
3

6

 It bears emphasis that this holding is rooted in Allah’s status upon his readmission to
DOC custody in September 2010, as a pretrial detainee. We have no occasion to assess
the constitutionality of the practice of automatic assignment to Administrative
22

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page23 of 26

1
2

II.

Qualified Immunity
Having decided that Allah’s substantive due process rights were violated,

3

we nonetheless conclude that Defendants are entitled to qualified immunity.

4

“The doctrine of qualified immunity protects government officials from liability

5

for civil damages insofar as their conduct does not violate clearly established

6

statutory or constitutional rights of which a reasonable person would have

7

known.” Messerschmidt v. Millender, 565 U.S. 535, 546 (2012) (internal quotation

8

marks omitted). “A Government official’s conduct violates clearly established

9

law when, at the time of the challenged conduct, the contours of a right are

10

sufficiently clear that every reasonable official would have understood that what

11

he is doing violates that right.” Ashcroft v. al‐Kidd, 563 U.S. 731, 741 (2011)

12

(internal quotation marks and brackets omitted). Thus, qualified immunity

13

“protects all but the plainly incompetent or those who knowingly violate the

14

law.” Id. at 743 (internal quotation marks omitted).

15
16

1
2

Allah argues, and the district court concluded below, that Defendants are
not entitled to qualified immunity because Wolfish and its progeny clearly

Segregation as applied to inmates who are returned to DOC custody as post‐conviction
prisoners, and express no view on that subject.
23

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page24 of 26

1

established the “right to be free from punishment before guilt” under substantive

2

due process, Appellee Br. 30, and prison officials therefore should have

3

understood that assigning Allah to Administrative Segregation solely on the

4

basis of his prior assignment to that program violated his constitutional rights.

5

Allah’s argument, however, sets the qualified immunity analysis at an

6

impermissibly “high level of generality.” Al‐Kidd, 563 U.S. at 742. 

7

We agree that Wolfish and its progeny put prison officials on notice that

8

pretrial detainees have a substantive due process right not to be subjected to

9

restrictions amounting to punishment. But just as “[t]he general proposition, for

10

example, that an unreasonable search or seizure violates the Fourth Amendment

11

is of little help in determining whether the violative nature of particular conduct

12

is clearly established,” Al‐Kidd, 563 U.S. at 742, the general principle articulated in

13

Wolfish does not clearly establish that a substantive due process violation would

14

result from Allah’s placement in Administrative Segregation based solely on his

15

prior assignment to (and failure to complete) that program. Nor does Allah

16

identify any other case law that would have placed Defendants on notice that

17

their conduct violated substantive due process. See Dean v. Blumenthal, 577 F.3d

18

60, 68 (2d Cir. 2009) (noting that in assessing whether a right is clearly
24

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page25 of 26

1

established, we look to “the decisional law of the Supreme Court and the

2

applicable Circuit court”). Rather, as the district court noted, “[t]he evidence

3

shows that the defendants, though mistaken, were simply trying to fulfill their

4

professional duties.” Allah, 2016 WL 1311997, at *15. 
As noted above, in assigning Allah to Administrative Segregation,

5
6

Defendants were following an established DOC practice. No prior decision of the

7

Supreme Court or of this Court (or, so far as we are aware, of any other court) has

8

assessed the constitutionality of that particular practice. Moreover, neither

9

Wolfish nor any subsequent decision has prohibited the confinement of pretrial

10

detainees under the conditions imposed here if those conditions are imposed

11

upon an individualized finding that a particular detainee poses a threat to

12

security.7 Finally, the line between using a prior assignment to Administrative

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12

7

 For these reasons, we respectfully disagree with our dissenting colleague’s view that

Wolfish alone was sufficient to put prison authorities on notice that the conditions
applied to Allah, based on an aspect of his particular prior history at the institution,
violated the Constitution. Wolfish suggested that certain generalized conditions at a
detention facility, applied indiscriminately to every detainee, might be so severe that
they could only be regarded as punitive, and not as mere incidents of confinement so as
to assure the detainees’ presence at trial. 441, U.S. at 539 n.20. Wolfish did not hold that
such conditions may never be applied to any detainee, regardless of his history or the
specific risks that he may pose to the security of prison staff, other inmates, or persons
in the community. Nor did it address whether restrictive conditions that could not be
applied to detainees as a matter of course may, in the cases of particular detainees, be
sufficiently justified by security rationales that they could not be regarded as punitive.
25

Case 16-1443, Document 57-1, 11/22/2017, 2178078, Page26 of 26

1

Segregation without completion of the full program as a trigger for closer

2

scrutiny and inflexibly relegating pretrial detainees with such a prior record to

3

renewed Administrative Segregation, although critical to the constitutionality of

4

the determination, is a fine one that would not necessarily be apparent to prison

5

officials in the absence of specific judicial evaluation of the practice.

6

Accordingly, we conclude that Defendants were entitled to qualified

7

immunity and cannot be held liable for civil damages for violating Allah’s

8

substantive due process rights.

9
10
11

1
2
3
4

CONCLUSION
For the foregoing reasons, we REVERSE the judgment of the district court,
and direct the entry of a judgment in favor of Defendants.

Thus, while we hold that Defendants violated the Constitution in applying highly
restrictive conditions to Allah, we also recognize that in deciding what restrictions
could legitimately be placed on a particular detainee, Defendants lacked definitive
guidance from the Supreme Court or from this Court. 
26