United States of America v. HSBC Bank USA, N.A.

Filing

OPINION, the orders of the district court are reversed, by RAK, RSP, GEL, FILED.[2076460] [16-308, 16-353, 16-1068, 16-1094]

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page1 of 40

16‐308(L) 
United States v. HSBC Bank USA, N.A. 

UNITED STATES COURT OF APPEALS 
FOR THE SECOND CIRCUIT 
_________________________ 

August Term, 2016 

(Argued: March 1, 2017  Decided: July 12, 2017) 

Docket Nos. 16‐308(L), 16‐353, 16‐1068, 16‐1094 
_________________________ 

UNITED STATES OF AMERICA, 

Plaintiff‐Appellant, 
‐‐ v. ‐‐ 

HSBC BANK USA, N.A., and HSBC HOLDINGS PLC, 

Defendants‐Appellants, 
HUBERT DEAN MOORE, JR., 

Before:   

Appellee. 
_________________________ 

KATZMANN, Chief Judge, POOLER, and LYNCH, Circuit Judges. 
_________________________ 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page2 of 40

In December 2012, the government entered into a five‐year deferred 
prosecution agreement (the “DPA”) with HSBC Holdings plc and HSBC Bank, 
USA, N.A. (collectively, “HSBC”), deferring prosecution of charges under the 
Bank Secrecy Act, the International Emergency Economic Powers Act, and the 
Trading with the Enemy Act. The DPA provided for the appointment of an 
independent monitor charged with preparing periodic reports on HSBC’s 
ongoing compliance with anti‐money laundering laws and with the DPA itself. 
When the parties moved to exclude time under the Speedy Trial Act, the district 
court concluded that it had supervisory authority to approve or reject the DPA 
and conditioned its approval of the DPA on its own continued monitoring of the 
DPA’s implementation. In the exercise of that asserted supervisory authority, the 
district court later ordered the government to file an annual report prepared by 
the monitor (the “Monitor’s Report”) regarding HSBC’s compliance efforts. The 
government did so. In November 2015, the district court received a letter from a 
member of the public, which it construed as a motion to unseal the Monitor’s 
Report. The district court granted the motion, subject to redactions, finding that 
the Monitor’s Report was a judicial document to which the public enjoyed a 
qualified First Amendment right of access. HSBC and the government appealed 
the district court’s unsealing and redaction orders, which the district court stayed 
pending appeal.  

We hold that the Monitor’s Report is not a judicial document because it is 
not now relevant to the performance of the judicial function. First, the district 
court misapprehended its supervisory authority. By sua sponte invoking its 
supervisory power at the outset of this case to oversee the government’s entry 
into and implementation of the DPA, the district court impermissibly encroached 
on the Executive’s constitutional mandate to “take Care that the Laws be 
faithfully executed.” U.S. Const. art. II, § 3. In the absence of a showing of 
impropriety, a district court has no authority to supervise the implementation of 
a DPA. To hold otherwise would be to turn the presumption of regularity on its 
head. Second, the Monitor’s Report is not relevant to the district court’s role 
under the Speedy Trial Act. See 18 U.S.C. § 3161(h)(2). Section 3161(h)(2) excludes 
from the speedy trial clock “[a]ny period of delay during which prosecution is 
deferred by the attorney for the Government pursuant to written agreement with 
the defendant, with the approval of the court, for the purpose of allowing the 
defendant to demonstrate his good conduct.” 18 U.S.C. § 3161(h)(2). We hold that 
2 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page3 of 40

the statute’s requirement of court approval does not imbue the judiciary with 
ongoing authority to oversee a DPA, but rather authorizes courts to determine 
that a DPA is genuine and not merely a means of circumventing the speedy trial 
clock. Third, though the Monitor’s Report might one day be relevant to the 
judicial function, that is not sufficient to render the Monitor’s Report a “judicial 
document” today. Accordingly, we reverse.  

JUDGE POOLER concurs in a separate opinion. 
 _________________________ 

JENNY C. ELLICKSON (Kenneth A. Blanco and Sung‐Hee Suh, Deputy 
Assistant Attorneys General; M. Kendall Day, Chief, Asset Forfeiture and 
Money Laundering Section; Laura Billings, Trial Attorney, Asset Forfeiture 
and Money Laundering Section, on the brief ), U.S. Department of Justice, 
Criminal Division, Appellate Section, for Leslie R. Caldwell, Assistant 
Attorney General, Washington, DC; Julia Nestor and Alexander A. 
Solomon (on the brief ), Assistant United States Attorneys for the Eastern 
District of New York, for Robert L. Capers, United States Attorney for the 
Eastern District of New York. 

PAUL D. CLEMENT (Viet D. Dinh, Jeffrey M. Harris, Megan M. Wold, 
Christopher G. Michel, on the brief ), Kirkland & Ellis LLP, Washington, DC; 
Samuel W. Seymour and Alexander J. Willscher (on the brief ), Sullivan & 
Cromwell LLP, New York, NY; Jeffrey B. Wall (on the brief ), Sullivan & 
Cromwell LLP, Washington, DC, for Defendants‐Appellants. 

DAVID A. SCHULZ (Thomas B. Sullivan, Maxwell S. Mishkin, on the brief ), 
Levine Sullivan Koch & Schulz, LLP, New York, NY, for Appellee. 

Kevin W. Goering, Norwick, Schad & Goering, New York, NY, for Amicus 
Curiae Brandon L. Garrett, in support of Appellee. 

Dennis M. Kelleher, Better Markets, Inc., Washington, DC, for Amicus 
Curiae Better Markets, Inc., in support of Appellee. 

3 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page4 of 40

Bruce D. Brown (Gregg P. Leslie, D. Victoria Baranetsky, on the brief ), The 
Reporters Committee for Freedom of the Press, Washington, DC, for Amici 
Curiae The Reporters Committee for Freedom of the Press, American 
Society of News Editors, Association of Alternative Newsmedia, The 
Center for Investigative Reporting, CNBC, Daily News, L.P., Dow Jones & 
Company, Inc., The E.W. Scripps Company, First Look Media Works, Inc., 
Forbes Media LLC, The Foundation for National Progress, Gannett Co., 
Inc., Hearst Corporation, International Documentary Assn., Investigative 
Reporting Workshop at American University, Digital First Media, MPA – 
The Association of Magazine Media, National Newspaper Association, 
National Press Photographers Association, The New York Times 
Company, The Newspaper Guild Communications Workers of America, 
Online News Association, Reporters Without Borders, Seattle Times 
Company, Tully Center for Free Speech, and National Public Radio, Inc., in 
support of Appellee. 

_________________________ 

KATZMANN, Chief Judge: 
We are called upon in this case to address the role of a district court in 
monitoring the implementation of a deferred prosecution agreement. In 
December 2012, plaintiff‐appellant the United States entered into a five‐year 
deferred prosecution agreement (the “DPA”) with defendants‐appellants HSBC 
Holdings plc and HSBC Bank, USA, N.A. (collectively, “HSBC”), deferring 
prosecution of charges under the Bank Secrecy Act, the International Emergency 
Economic Powers Act, and the Trading with the Enemy Act. The still‐pending 
agreement provides that if HSBC complies with its extensive obligations under 

4 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page5 of 40

the DPA, the government will seek the dismissal of those charges at the 
conclusion of the DPA’s term. If, on the other hand, HSBC breaches the DPA, the 
government may seek to convict HSBC on the deferred charges. To inform that 
determination, the DPA provides for the appointment of an independent 
monitor charged with preparing periodic reports on HSBC’s ongoing compliance 
with anti‐money laundering laws and with the DPA itself.  
When the government and HSBC jointly moved for a speedy trial waiver, 
the district court (Gleeson, J.) invoked its supervisory power both to review and 
“approve” the DPA on its merits and to condition its approval on the court’s 
monitoring of the DPA’s implementation. In the exercise of that asserted 
authority, the district court subsequently ordered the government to file a 
confidential report prepared by the independent monitor regarding HSBC’s 
compliance with the DPA (the “Monitor’s Report”). In November 2015, appellee 
Hubert Dean Moore, Jr., a member of the public, moved to unseal the Monitor’s 
Report. The district court granted the motion, subject to redactions, finding that 
the Monitor’s Report was a “judicial document” to which the public enjoyed a 
qualified First Amendment right of access. The government and HSBC appeal 
the district court’s unsealing and redaction orders, arguing that the district court 

5 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page6 of 40

ran afoul of separation of powers principles in involving itself in the 
implementation of the DPA. 
We agree. By sua sponte invoking its supervisory power at the outset of this 
case to oversee the government’s entry into and implementation of the DPA, the 
district court impermissibly encroached on the Executive’s constitutional 
mandate to “take Care that the Laws be faithfully executed.” U.S. Const. art. II, 
§ 3. In the absence of evidence to the contrary, the Department of Justice is 
entitled to a presumption of regularity—that is, a presumption that it is lawfully 
discharging its duties. Though that presumption can of course be rebutted in 
such a way that warrants judicial intervention, it cannot be preemptively 
discarded based on the mere theoretical possibility of misconduct. Absent 
unusual circumstances not present here, a district court’s role vis‐à‐vis a DPA is 
limited to arraigning the defendant, granting a speedy trial waiver if the DPA 
does not represent an improper attempt to circumvent the speedy trial clock, and 
adjudicating motions or disputes as they arise. Because the Monitor’s Report is 
not now relevant to the performance of the judicial function, it is not a “judicial 
document” and the district court erred in ordering it unsealed. Accordingly, we 
reverse. 

6 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page7 of 40

BACKGROUND 
A. The DPA 
HSBC Holdings plc (“HSBC Holdings”), incorporated and headquartered 
in England, is the ultimate parent company of one of the largest banking and 
financial services groups in the world. HSBC Bank USA, N.A., headquartered in 
the United States, is a federally chartered banking institution and an indirect 
subsidiary of HSBC Holdings.  
In December 2012, following an investigation that lasted more than four 
years, the United States entered into a five‐year deferred prosecution agreement 
with HSBC. See Joint App. 30–104. Under a typical DPA with a corporate 
defendant, the defendant admits to a statement of facts, submits to the filing of 
criminal charges against it on the basis of those facts, and agrees to a forfeiture or 
fine and to institute remedial measures. In exchange, the government agrees to 
defer prosecution and to ultimately seek dismissal of all charges if the defendant 
complies with the DPA. If the government determines that the defendant has 
breached the DPA, however, the government may rip up the agreement and 
pursue the prosecution.  

7 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page8 of 40

The government’s DPA with HSBC followed this framework. As 
contemplated by the DPA, the government filed a four‐count criminal 
information (the “Information”) charging HSBC Bank, USA, N.A. with willfully 
violating the Bank Secrecy Act by failing to develop, implement, and maintain an 
effective anti‐money laundering program (Count 1) and by failing to conduct 
due diligence on correspondent bank accounts held on behalf of foreign persons 
(Count 2). As a result of these failures, some $881 million in drug trafficking 
proceeds were laundered through HSBC Bank USA, N.A. The government also 
charged HSBC Holdings with violating U.S. sanctions laws by willfully 
facilitating financial transactions in the United States for various sanctioned 
entities, in violation of the International Emergency Economic Powers Act 
(Count 3), and with willfully facilitating financial transactions for sanctioned 
entities in Cuba, in violation of the Trading with the Enemy Act (Count 4). In 
addition, HSBC admitted to a 30‐page Statement of Facts and agreed to forfeit 
$1.256 billion to the United States.  
HSBC further agreed to continue to cooperate fully with the government 
and to adopt (or continue to adhere to) dozens of measures designed to 
remediate the deficiencies in its compliance program. To that end, HSBC 

8 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page9 of 40

Holdings agreed to retain an independent compliance monitor (the “Monitor”) to 
be approved by the government. As set forth in an attachment to the DPA, the 
Monitor is charged with “evaluat[ing] . . . the effectiveness of the internal 
controls, policies and procedures of HSBC Holdings and its subsidiaries . . . as 
they relate to [those entities’] ongoing compliance with the Bank Secrecy Act, 
International Emergency Economic Powers Act, Trading With The Enemy Act 
and other applicable anti‐money laundering laws . . ., as well as [with] the 
enumerated remedial measures [in the DPA].” DPA, Attach. B ¶ 1. The DPA 
requires the Monitor to submit periodic reports to HSBC and the government 
detailing his findings and making recommendations designed to improve 
HSBC’s compliance with the DPA and with anti‐money laundering laws 
generally. By the terms of the DPA, the Monitor’s reports are intended to remain 
non‐public. 
Finally, the DPA provides that the government will seek to dismiss the 
Information with prejudice at the conclusion of the DPA’s term if the 
government determines that HSBC has fully complied with the DPA. If, on the 
other hand, the government “determines, in its sole discretion, that [HSBC] ha[s] 
(a) committed any crime under U.S. federal law subsequent to the signing of 

9 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page10 of 40

th[e] [DPA], (b) at any time provided in connection with th[e] [DPA] deliberately 
false, incomplete, or misleading information, or (c) otherwise breached the 
[DPA],” all bets are off and the government may pursue the deferred charges. 
DPA ¶ 16. 
B. Proceedings Before the District Court 
For a DPA to function as intended, the parties must obtain an exemption 
from the Speedy Trial Act’s general requirement that a criminal trial “begin 
within 70 days after a defendant is charged or makes an initial appearance.” 
Zedner v. United States, 547 U.S. 489, 492 (2006) (citing 18 U.S.C. § 3161(c)(1)). 
Absent such an exemption, the logic of any DPA would unravel, as the filed 
charges would be subject to mandatory dismissal once the 70‐day period had 
run. See 18 U.S.C. § 3162(a)(2) (providing that “[i]f a defendant is not brought to 
trial within the time limit required by section 3161(c) as extended by section 
3161(h), the information or indictment shall be dismissed on motion of the 
defendant”). Congress anticipated this problem and excluded from the speedy 
trial clock “[a]ny period of delay during which prosecution is deferred by the 
attorney for the Government pursuant to written agreement with the defendant, 

10 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page11 of 40

with the approval of the court, for the purpose of allowing the defendant to 
demonstrate his good conduct.” 18 U.S.C. § 3161(h)(2). 
Accordingly, when the government filed the Information and the DPA 
with the district court, the government and HSBC jointly requested that the 
district court “place th[e] matter into abeyance for a period of sixty months and 
exclude that time” under the Speedy Trial Act. Joint App. 15. At a subsequent 
hearing at which the defendants entered pleas of not guilty, the district court 
asked counsel “what [they] contemplated of the Court’s participation, if any, in 
the proceedings as they go forward.” Id. at 109. The government responded that 
it “had not asked the Court to actively take part in overseeing the deferred 
prosecution agreement,” but instead “simply asked the Court to accept the 
information for filing and [to] exclude time during the period of the deferred 
prosecution agreement.” Id. The district court asked the parties to put in 
submissions explaining why the court should accept the DPA. At the time it 
made this request, the district court was operating under the misconception that 
the DPA was “really a plea agreement in the form of an 11C1A charge bargain,” 
id., and that the United States Sentencing Guidelines therefore instructed it to 
consider whether the “charges adequately reflect[ed] the seriousness of the 

11 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page12 of 40

actual offense behavior and [whether] accepting the agreement [would] 
undermine the statutory purposes of sentencing or the sentencing guidelines,” id. 
at 110. In their resulting submissions, both the government and HSBC took the 
position that Rule 11(c)(1)(A) of the Federal Rules of Criminal Procedure did not 
apply and that the district court’s authority at this juncture was limited to 
determining whether to exclude time under 18 U.S.C. § 3161(h)(2).  
1. The July 1, 2013 Approval Order 
On July 1, 2013, the district court issued a Memorandum and Order 
granting the parties’ request to hold the case in abeyance pursuant to the Speedy 
Trial Act and “approv[ing] the DPA pursuant to the Court’s supervisory power.” 
United States v. HSBC Bank USA, N.A., No. 12‐CR‐763, 2013 WL 3306161, at *1 
(E.D.N.Y. July 1, 2013) (“Approval Order”). After concluding that Rule 
11(c)(1)(A) did not apply because the defendants had not entered pleas of guilty 
or nolo contendere, the district court turned to the text of the Speedy Trial Act, 
noting that the statute is “silent as to the standard the court should employ when 
evaluating whether to grant ‘approval’ to a deferred prosecution agreement 
under 18 U.S.C. § 3161(h)(2).” Id. at *3. Based on its review of legislative history, 
however, the district court surmised that “§ 3161(h)(2) appears to instruct courts 

12 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page13 of 40

to consider whether a deferred prosecution agreement is truly about diversion 
and not simply a vehicle for fending off a looming trial date.” Id.  
The district court harbored no doubt that the DPA was truly about 
deferring prosecution. Id. Nevertheless, it concluded that it had the authority to 
approve or reject the DPA on the merits pursuant to its inherent supervisory 
power. Id. at *4. The exercise of such power was appropriate, the district court 
reasoned, because “it is easy to imagine circumstances in which a deferred 
prosecution agreement, or the implementation of such an agreement, so 
transgresses the bounds of lawfulness or propriety as to warrant judicial 
intervention to protect the integrity of the Court.” Id. at *6. Though the district 
court “recognize[d] that the exercise of supervisory power in this context [was] 
novel” and that any such power must be limited, id., it believed its supervisory 
power was plainly implicated by virtue of the government filing criminal 
charges in federal court: 
[F]or whatever reason or reasons, the contracting parties have 
chosen to implicate the Court in their resolution of this matter. There 
is nothing wrong with that, but a pending federal criminal case is 
not window dressing. Nor is the Court, to borrow a famous phrase, 
a potted plant. By placing a criminal matter on the docket of a 
federal court, the parties have subjected their DPA to the legitimate 
exercise of that court’s authority.  

13 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page14 of 40

. . . The inherent supervisory power serves to ensure that the courts 
do not lend a judicial imprimatur to any aspect of a criminal 
proceeding that smacks of lawlessness or impropriety. . . . The 
parties have asked the Court to lend precisely such a judicial 
imprimatur to the DPA, by arranging for its implementation within 
the confines of a pending case. The Court will therefore exercise its 
supervisory authority over the DPA. 

Id. at *5–6 (footnote omitted). 

Having determined that it had supervisory power over the DPA, the 
district court “approve[d] the DPA . . . subject to [the court’s] continued 
monitoring of its execution and implementation.” Id. at *7. Pursuant to the 
court’s declared supervisory power “to ensure that the implementation of the 
DPA remains within the bounds of lawfulness and respects the integrity of this 
Court,” the district court directed the parties “to file quarterly reports with the 
Court to keep it apprised of all significant developments in the implementation 
of the DPA.” Id. at *11. 
2. The Monitor’s Report 

Beginning in September 2013, in compliance with the district court’s 
Approval Order, the government began filing quarterly letters with the district 
court apprising the court of the Monitor’s progress and findings. The 
government’s April 2015 quarterly report advised the district court that the 

14 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page15 of 40

Monitor had submitted his first annual follow‐up report (which, again, we refer 
to here as the “Monitor’s Report”) and described the Monitor’s findings in some 
detail. The government noted that though the Monitor believed that HSBC was 
acting in good faith and making meaningful progress in developing an effective 
compliance program, he also believed that “in certain instances . . . [HSBC’s] 
progress ha[d] been too slow” and that HSBC “ha[d] a substantial amount of 
work left to do to implement its written policies.” Joint App. 181. The 
government also relayed the Monitor’s finding that senior managers at one 
HSBC business line had failed to properly cooperate with internal compliance 
reviews, and the government outlined the steps HSBC was taking to address the 
situation. On April 28, 2015, the district court ordered the government to file the 
Monitor’s Report with the court.  
The government sought leave to file the Monitor’s Report under seal, 
citing confidentiality considerations and concerns that public disclosure of the 
Monitor’s Report would undermine the effectiveness of the Monitor and serve as 
a road map for criminals who wished to exploit vulnerabilities in HSBC’s 
compliance regime. The district court initially accepted the filing of the Monitor’s 
Report under seal. In November 2015, however, Hubert Dean Moore, Jr., a 

15 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page16 of 40

member of the public, filed a pro se letter with the district court suggesting that 
the Monitor’s Report might be relevant to a complaint he had filed against HSBC 
with the Consumer Financial Protection Bureau. The district court entered an 
order construing Moore’s letter as a motion to unseal the Monitor’s Report. Both 
the government and HSBC filed letters opposing unsealing.  
3. The January 28, 2016 Unsealing Order  
and the March 9, 2016 Redaction Order 

On January 28, 2016, the district court issued a Memorandum and Order 
granting Moore’s motion to unseal the Monitor’s Report in part. In this Circuit, a 
document filed with the court is a judicial document subject to a presumptive 
right of access if it is “relevant to the performance of the judicial function and 
useful in the judicial process.” Lugosch v. Pyramid Co. of Onondaga, 435 F.3d 110, 
119 (2d Cir. 2006) (internal quotation mark omitted). The district court 
determined that the Monitor’s Report satisfied this test for two reasons. First, the 
Monitor’s Report was relevant to the exercise of its supervisory power, as the 
court could not “perform [the] task” of “ensur[ing] that the DPA remains within 
the bounds of lawfulness and respects the integrity of th[e] Court . . . without 
receiving at least some updates from the parties about HSBC’s compliance with 
the DPA.” United States v. HSBC Bank USA, N.A., No. 12‐CR‐763, 2016 WL 
16 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page17 of 40

347670, at *3 (E.D.N.Y. Jan. 28, 2016) (“Unsealing Order”). Second, the Monitor’s 
Report would be “be integral to the future resolution of the case.” Id. In 
particular, if the government were to determine that HSBC breached the DPA 
and that the government would pursue the pending charges, the district court 
would oversee those proceedings. If, on the other hand, the government were to 
seek to dismiss the charges at the conclusion of the DPA’s term, such a dismissal 
could only be effectuated under Federal Rule of Criminal Procedure 48 with 
leave of court. The decision whether to grant such leave, the district court 
reasoned, could not “properly be made without judicial review of the [Monitor’s] 
Report.” Id. 
The district court then concluded that a qualified First Amendment right 
of public access attached to the Monitor’s Report and that the confidentiality 
concerns articulated by the government and HSBC could be addressed with 
targeted redactions and by maintaining five of the Monitor’s Report’s six 
appendices under seal. To that end, the district court invited the parties to submit 
proposed redactions to the Monitor’s Report, which the parties did. On March 9, 
2016, the district court issued an order (the “Redaction Order”) describing the 

17 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page18 of 40

redactions it had made to the Monitor’s Report and staying the unsealing of the 
Monitor’s Report pending appellate review. 
The government and HSBC timely appealed the Unsealing Order and the 
Redaction Order. Because the government and HSBC are aligned on this appeal, 
this Court granted Moore, who is now represented by pro bono counsel, leave to 
intervene as appellee. 
DISCUSSION 
I.

Before assessing the merits, we must first determine whether we have 
jurisdiction over this consolidated appeal of interlocutory orders.1 Ordinarily, 
“interlocutory orders are not appealable as a matter of right.” United States v. 
Graham, 257 F.3d 143, 147 (2d Cir. 2001) (internal quotation mark omitted). An 
exception to this rule is the collateral order doctrine, which provides that 
interlocutory orders are appealable if they: (1) “conclusively determine the 
disputed question,” (2) “resolve an important issue completely separate from the 
merits of the action,” and (3) will “be effectively unreviewable on appeal from a 
final judgment.” Id. (internal quotation mark omitted). We find each criterion 

 The parties agree that we have jurisdiction under the collateral order doctrine. That, of 
course, does not settle the issue, because “[j]urisdiction cannot be created by the consent 
of the parties.” New York v. Shinnecock Indian Nation, 686 F.3d 133, 138 (2d Cir. 2012). 
1

18 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page19 of 40

met here. First, the challenged orders “conclusively determine the disputed 
question[s]” of whether the Monitor’s Report is a judicial document and the 
extent to which it must be disclosed. Id. Second, the challenged orders “resolve 
an important issue completely separate from the merits of the action,” as 
whether the Monitor’s Report is a judicial document that must be unsealed has 
nothing to do with the merits of the underlying criminal charges. Id. Third, the 
challenged orders will “be effectively unreviewable on appeal from a final 
judgment,” id. (internal quotation mark omitted), as “[o]nce the information is 
disclosed, the ‘cat is out of the bag’ and appellate review is futile.” Al Odah v. 
United States, 559 F.3d 539, 544 (D.C. Cir. 2009) (invoking collateral order doctrine 
to exercise jurisdiction over appeal of order compelling government to share 
classified information with petitioners’ counsel); see also S.E.C. v. TheStreet.Com, 
273 F.3d 222, 228 (2d Cir. 2001) (finding interlocutory unsealing order 
“unreviewable on appeal from a final judgment” “because the alleged harm 
caused by disclosure . . . will be immediate and irreparable”); Graham, 257 F.3d at 
147–48 (exercising jurisdiction pursuant to collateral order doctrine over appeal 
of district court’s interlocutory order requiring government to release tapes to 
media).2 
2

 Because we find that we have jurisdiction under the collateral order doctrine, we 
19 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page20 of 40

II.

The threshold merits question in this case is whether the Monitor’s Report 
is a judicial document, as only judicial documents are subject to a presumptive 
right of public access, whether on common law or First Amendment grounds.3 
See Lugosch, 435 F.3d at 119–20. Though we review the “ultimate decision to seal 
or unseal for abuse of discretion,” we review the determination that the 
Monitor’s Report is a judicial document de novo. Bernstein v. Bernstein Litowitz 
Berger & Grossmann LLP, 814 F.3d 132, 139 (2d Cir. 2016). In this Circuit, to 
qualify as a “judicial document” subject to a presumptive right of public access, 
“the item filed must be relevant to the performance of the judicial function and 
useful in the judicial process.” United States v. Amodeo, 44 F.3d 141, 145 (2d Cir. 
1995) (“Amodeo I”).  
The appellants contend that the Monitor’s Report is not a judicial 
document, but rather an “executive document” designed to inform the executive 
branch’s exercise of its prosecutorial discretion in determining whether to 

dismiss HSBC’s petition for a writ of mandamus as moot.  
 HSBC asserts that because the Monitor’s Report is a confidential executive document, 
we should not even reach the question of whether the Monitor’s Report is a judicial 
document. But HSBC cites no authority for the proposition that we can simply set aside 
the test for whether a given document constitutes a judicial document. To do so would 
be to assume the answer before undertaking the inquiry. 
3

20 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page21 of 40

dismiss or pursue the deferred charges. That discretion, HSBC notes, flows from 
the Executive’s duty under Article II of the Constitution to “take Care that the 
Laws be faithfully executed.” U.S. Const. art. II, § 3; see also United States v. 
Huerta, 878 F.2d 89, 92 (2d Cir. 1989) (“The Executive . . . has the exclusive 
authority to decide whether to prosecute . . . .”); United States v. Fokker Servs. B.V., 
818 F.3d 733, 741 (D.C. Cir. 2016) (“Decisions to initiate charges, or to dismiss 
charges once brought, lie at the core of the Executive’s duty to see to the faithful 
execution of the laws.” (internal quotation marks and alteration omitted)). The 
appellants thus argue that the district court invaded the province of the 
Executive in preemptively invoking the court’s supervisory authority to oversee 
the implementation of the DPA and the Monitor’s work. Because the district 
court lacked the authority it claimed to have, the argument goes, the Monitor’s 
Report cannot be a judicial document. 
Moore and his amici, by contrast, assert that the Monitor’s Report is 
relevant to the performance of the judicial function on four separate grounds. 
Specifically, they assert that the Monitor’s Report is relevant to: (1) the district 
court’s supervisory authority to approve and supervise the implementation of 
the DPA; (2) the district court’s authority to approve the DPA under the Speedy 

21 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page22 of 40

Trial Act; (3) the district court’s assessment of any Rule 48(a) motion for 
dismissal that the government might bring at the conclusion of the DPA’s term; 
and (4) the district court’s adjudication of the proceedings in the event that the 
government alleges that HSBC breached the DPA. We analyze these proffered 
bases for treating the Monitor’s Report as a judicial document in turn. 
A. The District Court’s Asserted Supervisory Power 

The district court ordered the filing of the Monitor’s Report for its review 
in the exercise of its stated supervisory power to monitor the implementation of 
the DPA and to condition its approval of the DPA on such monitoring. If the 
district court’s conception of its supervisory power in this context were correct, 
the Monitor’s Report would quite obviously “be relevant to the performance of 
the judicial function and useful in the judicial process.” Amodeo I, 44 F.3d at 145. 
Thus, even though the appellants did not attempt to appeal the district court’s 
Approval Order announcing its supervisory power over the DPA, whether the 
district court was correct to assert such a power is squarely at issue on this 
appeal. We hold that the district court erred in sua sponte invoking its 
supervisory power to monitor the implementation of the DPA in the absence of a 
showing of impropriety. 

22 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page23 of 40

The supervisory power “permits federal courts to supervise ‘the 
administration of criminal justice’ among the parties before the bar.” United 
States v. Payner, 447 U.S. 727, 735 n.7 (1980) (quoting McNabb v. United States, 318 
U.S. 332, 340 (1943)). “The purposes underlying use of the supervisory powers 
are threefold: to implement a remedy for violation of recognized rights; to 
preserve judicial integrity by ensuring that a conviction rests on appropriate 
considerations validly before the jury; and finally, as a remedy designed to deter 
illegal conduct.” United States v. Hasting, 461 U.S. 499, 505 (1983) (citations 
omitted); Mesarosh v. United States, 352 U.S. 1, 14 (1956) (“This is a federal 
criminal case, and this Court has supervisory jurisdiction over the proceedings of 
the federal courts. If it has any duty to perform in this regard, it is to see that the 
waters of justice are not polluted.” (footnote omitted)). Courts have also 
traditionally exercised their supervisory powers to establish rules of evidence 
and procedure to govern the administration of justice in the federal courts. See, 
e.g., McNabb, 318 U.S. at 340–45 (holding that confessions obtained in violation of 
congressional requirement to promptly present defendant to court must be 
excluded, even though Congress had not explicitly forbidden the admission of 
such confessions); Bank of Nova Scotia v. United States, 487 U.S. 250, 254 (1988) (“In 

23 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page24 of 40

the exercise of its supervisory authority, a federal court may, within limits, 
formulate procedural rules not specifically required by the Constitution or the 
Congress.” (internal quotation marks omitted)). 
However, “[t]he supervisory power doctrine is an extraordinary one which 
should be ‘sparingly exercised.’” United States v. Jones, 433 F.2d 1176, 1181–82 
(D.C. Cir. 1970) (quoting Lopez v. United States, 373 U.S. 427, 440 (1963)); see also 
Chambers v. NASCO, Inc., 501 U.S. 32, 44 (1991) (“Because of their very potency, 
inherent powers must be exercised with restraint and discretion.”). As the district 
court recognized below, “[i]n the typical supervisory power case, the defendant 
raises a purported impropriety in the federal criminal proceeding and seeks the 
court’s redress of that impropriety.” HSBC Bank USA, N.A., 2013 WL 3306161, at 
*6; see also United States v. Johnson, 221 F.3d 83, 96 (2d Cir. 2000) (“[G]enerally the 
exercise of supervisory power arises in the context of requests by defendants to 
vacate convictions, dismiss indictments, or invalidate sentences . . . .” (citations 
omitted)). Indeed, “the federal judiciary’s supervisory powers over prosecutorial 
activities that take place outside the courthouse is extremely limited, if it exists at 
all.” United States v. Lau Tung Lam, 714 F.2d 209, 210 (2d Cir. 1983). 

24 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page25 of 40

The district court justified its concededly “novel” exercise of supervisory 
power in this context by observing that “it is easy to imagine circumstances in 
which a deferred prosecution agreement, or the implementation of such an 
agreement, so transgresses the bounds of lawfulness or propriety as to warrant 
judicial intervention to protect the integrity of the Court.” HSBC Bank USA, N.A., 
2013 WL 3306161, at *6. We agree that it is not difficult to imagine such 
circumstances. But the problem with this reasoning is that it runs headlong into 
the presumption of regularity that federal courts are obliged to ascribe to 
prosecutorial conduct and decisionmaking. That presumption is rooted in the 
principles that undergird our constitutional structure. In particular, “because the 
United States Attorneys are charged with taking care that the laws are faithfully 
executed, there is a ‘presumption of regularity support[ing] their prosecutorial 
decisions and, in the absence of clear evidence to the contrary, courts presume 
that they have properly discharged their official duties.’” United States v. Sanchez, 
517 F.3d 651, 671 (2d Cir. 2008) (alteration in original) (quoting United States v. 
Armstrong, 517 U.S. 456, 464 (1996)). In resting its exercise of supervisory 
authority on hypothesized scenarios of egregious misconduct, the district court 
turned this presumption on its head. See HSBC Bank USA, N.A., 2013 WL 

25 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page26 of 40

3306161, at *6 (“[C]onsider a situation where the current monitor needs to be 
replaced. What if the replacement’s only qualification for the position is that he 
or she is an intimate acquaintance of the prosecutor proposing the 
appointment?” (citation omitted)). Rather than presume “in the absence of clear 
evidence to the contrary” that the prosecutors administering the DPA were 
“properly discharg[ing] their official duties,” the district court invoked its 
supervisory power—and encroached on the Executive’s prerogative—based on 
the mere theoretical possibility that the prosecutors might one day abdicate those 
duties. Sanchez, 517 F.3d at 671 (internal quotation mark omitted). 
To be sure, in its history, this nation has not been free of executive 
misconduct and abuse of power. And if misconduct in the implementation of a 
DPA came to a district court’s attention (for example, through a whistleblower 
filing a letter with the court), the district court might very well be justified in 
invoking its supervisory power sua sponte to monitor the implementation of the 
DPA or to take other appropriate action.4 The point is not that the court can or 

 Moore suggested at oral argument that such misconduct had come to the district 
court’s attention via the government’s April 2015 quarterly report, the filing of which 
precipitated the district court’s order that the government file the Monitor’s Report with 
the court. But by “misconduct,” we do not mean revelations of the kind included in the 
April 2015 quarterly report regarding the pace of HSBC’s remediation efforts and 
4

26 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page27 of 40

should disregard governmental misconduct, but rather that a federal court has 
no roving commission to monitor prosecutors’ out‐of‐court activities just in case 
prosecutors might be engaging in misconduct. See Fokker Servs. B.V., 818 F.3d at 
744 (“[A]lthough charges remain pending on the court’s docket under a DPA, the 
court plays no role in monitoring the defendant’s compliance with the DPA’s 
conditions.”); In re U.S., 503 F.3d 638, 641 (7th Cir. 2007) (“[A] judicial effort to 
supervise [a prosecutor’s] process of reaching a decision intrudes impermissibly 
into the activities of the Executive Branch of government.”). 
In sum, because the district court has no freestanding supervisory power 
to monitor the implementation of a DPA, the Monitor’s Report cannot be deemed 
“relevant to the performance of the judicial function” on that basis. Lugosch, 435 
F.3d at 119.  
B. The District Court’s Role under the Speedy Trial Act 

Amicus Curiae Professor Brandon Garrett suggests that the Monitor’s 
Report is relevant to the district court’s role under the Speedy Trial Act as 
specified by 18 U.S.C. § 3161(h)(2). Section 3161(h)(2) excludes from the speedy 
trial clock “[a]ny period of delay during which prosecution is deferred by the 

deficiencies in HSBC’s corporate culture that HSBC leadership was working to address. 
We mean misconduct that smacks of impropriety.  
27 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page28 of 40

attorney for the Government pursuant to written agreement with the defendant, 
with the approval of the court, for the purpose of allowing the defendant to 
demonstrate his good conduct.” 18 U.S.C. § 3161(h)(2) (emphasis added). But 
what is it that courts are to approve and on what basis? On one hand, the text 
could be read to limit the court’s inquiry to the issue of whether the parties’ 
agreement is genuinely “for the purpose of allowing the defendant to 
demonstrate his good conduct”—that is, to the issue of whether the parties are 
acting in good faith. Id. On the other hand, at least in isolation, the text could 
plausibly be read to imbue courts with the authority to “approve” (or reject) a 
DPA as a public policy matter and to decline to grant a speedy trial waiver for 
virtually any reason.5 Indeed, according to Professor Garrett, “whether to 
approve a DPA” pursuant to § 3161(h)(2) “is necessarily combined with 
substantive review of [the DPA] and is joined with ongoing supervision of the 
case.” Amicus Br. of Prof. Brandon L. Garrett 26.  
In United States v. Fokker Services B.V., 818 F.3d 733 (D.C. Cir. 2016), the 
D.C. Circuit confronted this interpretive question when the parties in that case 
appealed the district court’s refusal to grant a speedy trial waiver based on its 
 Of course, the district court granted the government and HSBC a speedy trial waiver 
well before the Monitor’s Report even existed, so the Monitor’s Report could not be 
deemed relevant to that initial determination. 
5

28 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page29 of 40

view that the DPA at issue was too lenient. See id. at 737–38, 742–45. The D.C 
Circuit vacated the district court’s order, reasoning that Congress, in enacting 
§ 3161(h)(2), “acted against the backdrop of long‐settled understandings about 
the independence of the Executive with regard to charging decisions” and that 
“[n]othing in the statute’s terms or structure suggests any intention to subvert 
those constitutionally rooted principles so as to enable the Judiciary to second‐
guess the Executive’s exercise of discretion over the initiation and dismissal of 
criminal charges.” Id. at 738. 
We agree. At least in the absence of any clear indication that Congress 
intended courts to evaluate the substantive merits of a DPA or to supervise a 
DPA’s out‐of‐court implementation, the relative functions and competence of the 
executive and judicial branches counsel against Professor Garrett’s 
interpretation. Subject to constitutional constraints, “[t]he Executive . . . has the 
exclusive authority to decide whether to prosecute and to choose among 
alternative charges.” Huerta, 878 F.2d at 92 (citations omitted). There are good 
reasons for that delegation of authority: “Few subjects are less adapted to judicial 
review than the exercise by the Executive of his discretion in deciding when and 
whether to institute criminal proceedings, or what precise charge shall be made, 

29 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page30 of 40

or whether to dismiss a proceeding once brought.” United States v. Ross, 719 F.2d 
615, 620 (2d Cir. 1983); Holley v. Lavine, 553 F.2d 845, 850 (2d Cir. 1977). As the 
Supreme Court has explained, “[s]uch factors as the strength of the case, the 
prosecution’s general deterrence value, the Government’s enforcement priorities, 
and the case’s relationship to the Government’s overall enforcement plan are not 
readily susceptible to the kind of analysis the courts are competent to 
undertake.” Wayte v. United States, 470 U.S. 598, 607 (1985). Put simply, our role is 
not to act as “superprosecutors,” second‐guessing the legitimate exercise of core 
elements of prosecutorial discretion, but rather as neutral arbiters of the law. 
Inmates of Attica Corr. Facility v. Rockefeller, 477 F.2d 375, 380 (2d Cir. 1973) 
(internal quotation marks omitted).  
If, in the context of DPAs, Congress intended to rejigger the historical 
allocation of authority between the courts and the Executive, we would expect it 
to do so rather clearly. Congress, at least as a general matter, does not “hide 
elephants in mouseholes.” Whitman v. Am. Trucking Ass’ns, 531 U.S. 457, 468 
(2001). But Congress did not speak clearly in § 3161(h)(2)—far from it—and we 
thus decline to interpret that provision’s vague “approval” requirement as 
imbuing courts with an ongoing oversight power over the government’s entry 

30 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page31 of 40

into or implementation of a DPA. Rather, we hold that § 3161(h)(2) authorizes 
courts to determine that a DPA is bona fide before granting a speedy trial 
waiver—that is, that the DPA in question is genuinely intended to “allow[] the 
defendant to demonstrate his good conduct,” § 3161(h)(2), and does not 
constitute a disguised effort to circumvent the speedy trial clock. See Fokker Servs. 
B.V., 818 F.3d at 744–45 (adopting this interpretation). As the D.C. Circuit 
reasoned in Fokker, such an interpretation accords with the ordinary distribution 
of power between the judiciary and the Executive in the realm of criminal 
prosecution.6 See id. at 738, 741–45. 
To the extent that Moore and Professor Garrett contend that the district 
court’s mandate to assess the bona fides of a DPA survives as long as the DPA is 
pending—and that the Monitor’s Report was relevant to this function—we are 

 The D.C. Circuit in Fokker, like the district court here, also pointed to legislative history 
in support of its interpretation of § 3161(h)(2). In particular, the court noted that the 
Senate Committee Report accompanying the Speedy Trial Act explained that the 
purpose of the “approval” requirement was to “assure[] that the court will be involved 
in the decision to divert and that the procedure will not be used by prosecutors and 
defense counsel to avoid the speedy trial time limits.” Fokker Servs. B.V., 818 F.3d at 745 
(quoting S. Rep. No. 93–1021, at 37 (1974)); see also HSBC Bank USA, N.A., 2013 WL 
3306161, at *3 (quoting same). While the Senate Committee Report reinforces the notion 
that Congress was concerned with potential abuse of DPAs as a means to circumvent 
the speedy trial clock, the Report’s reference to a district court’s “involv[ment] in the 
decision to divert” is opaque. S. Rep. No. 93–1021, at 37. By our lights, the legislative 
history is ambiguous and does not clearly support either the D.C. Circuit’s view or 
Professor Garrett’s view.  
6

31 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page32 of 40

not persuaded. Even assuming arguendo that a district court could revoke a 
speedy trial waiver were it to later come to question the bona fides of a DPA, the 
presumption of regularity precludes a district court from engaging in the sort of 
proactive and preemptive monitoring of the prosecution undertaken here. 
C. The District Court’s Role when Considering a Rule 48(a) Motion  
or Adjudicating a Claimed Breach of the DPA 

Moore next argues that the Monitor’s Report is a judicial document 
because it will either be relevant to deciding a motion to dismiss the Information 
at the conclusion of the DPA’s term or, alternatively, to adjudicating any claimed 
breach of the DPA. These arguments fail.  
Even if we assume that the Monitor’s Report might be relevant to the 
judicial function at a later point in this case, that would not be sufficient to 
render the Monitor’s Report a judicial document now. Critically, as we held 
above, the district court erred in ordering the government to file the Monitor’s 
Report pursuant to its authority over the implementation of the DPA for the 
simple reason that the district court had no such authority. Thus, although the 
government complied with the district court’s order, the Monitor’s Report—for 
purposes of the public access doctrine—is not unlike a document exchanged by 
the parties in the course of litigation that has not yet been brought to the 
32 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page33 of 40

attention of the court. And we have long recognized that documents “passed 
between the parties in discovery[] lie entirely beyond the . . . reach” of the 
presumption of public access. United States v. Amodeo, 71 F.3d 1044, 1050 (2d Cir. 
1995) (“Amodeo II”); cf. Amodeo I, 44 F.3d at 145 (“[T]he mere filing of a paper or 
document with the court is insufficient to render that paper a judicial document 
. . . .”). If the rule were otherwise, deposition transcripts, interrogatories, and 
documents exchanged in discovery would become “judicial documents” to 
which the public could demand access before the parties had even contemplated 
filing such documents with the court. While “public monitoring is an essential 
feature of democratic control,” such an approach would constitute a radical 
expansion of the “public access” doctrine. Amodeo II, 71 F.3d at 1048 (“Unlimited 
access to every item turned up in the course of litigation would be 
unthinkable.”); S.E.C. v. Am. Int’l Grp., 712 F.3d 1, 4 (D.C. Cir. 2013) (“[T]hough 
filing a document with the court is not sufficient to render the document a 
judicial record, it is very much a prerequisite.”). 
Two of our prior cases warrant further discussion in light of their 
superficial similarity to this case. In Amodeo I, a “Court Officer” charged with 
investigating union‐related corruption pursuant to a consent decree filed a 

33 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page34 of 40

progress report with the district court that included a sealed exhibit. 44 F.3d at 
143–44. We held that the progress report and the exhibit were judicial 
documents. Id. at 146. We reached that conclusion in part because the court 
officer was permitted under the governing consent decree to apply for assistance 
from the court and because “the progress report certainly would be germane in 
assessing such an application.” Id. We also noted that the consent decree 
“provide[d] for any party to seek enforcement of, or relief from, any of the 
provisions of the [d]ecree” and that the record to be considered on such an 
application “surely would include the matters reported by the Court Officer.” Id. 
Moore thus suggests that Amodeo I stands for the proposition that if a filed 
document could later become relevant to the judicial function, then it is relevant 
to the judicial function. But, to the contrary, the court officer’s reports in Amodeo I 
were immediately relevant to the judicial function because they went to the 
district court’s authority “to make sure that the court officer [was] doing what 
she was appointed to do.” Id. (internal quotation mark omitted). As we 
explained, “[i]t certainly was helpful to the court to know that the Court Officer 
was fulfilling the duties assigned to her by the Consent Decree in this case.” Id. 
Moreover, the consent decree at issue in Amodeo I explicitly contemplated court 

34 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page35 of 40

involvement in enforcing the decree, whereas the DPA entrusts the 
implementation of the DPA to the Justice Department. The consent decree thus 
“itself ma[de] the reports and exhibits filed by the Court Officer relevant to the 
performance of the judicial function and useful in the judicial process.” Id. The 
DPA does no such thing. 
Similarly, in United States v. Erie County, New York, 763 F.3d 235 (2d Cir. 
2014), the United States and Erie County settled constitutional claims arising out 
of conditions at two Erie County correctional facilities. Id. at 236–37. The 
settlement agreement provided for the appointment of two “compliance 
consultants” and required the compliance consultants to file their reports with 
the district court. Id. at 237. The settlement agreement also empowered the 
district court to order “any relief permitted by law or equity” in the event that 
Erie County breached the settlement agreement. Id. (internal quotation marks 
omitted). Noting that the “the compliance reports could form the basis for the 
District Court reinstating the civil proceedings sua sponte if the Court believe[d] 
that the substance of the stipulated order of dismissal [was] not being fulfilled,” 
we held that the compliance reports were judicial documents subject to a right of 
public access. Id. at 240. Critically, the district court in Erie County was “involved 

35 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page36 of 40

in effectuating [the] settlement agreement,” id. at 241, and had a “role in 
overseeing [the] progress” being made thereunder, id. at 242. “The fact that the 
District Court ha[d] not yet acted sua sponte or adjudicated an enforcement action 
brought by the parties d[id] not alter our analysis” because “even the District 
Court’s inaction [was] subject to public accountability.” Id. By contrast, because 
the district court here lacked authority to oversee the implementation of the 
DPA, the district court’s inaction during the pendency of the DPA would have 
been indicative of nothing other than due respect for a coordinate branch of 
government.  
We also disagree with Moore’s assertion that “the [Monitor’s] Report 
necessarily will be useful, one way or the other, when the DPA ends.” Appellee 
Br. 30. Rule 48(a) of the Federal Rules of Criminal Procedure provides that “[t]he 
government may, with leave of court, dismiss an indictment, information, or 
complaint.” Fed. R. Crim. P. 48(a) (emphasis added). In Rinaldi v. United States, 
434 U.S. 22 (1977) (per curiam), the Supreme Court explained that though the 
“leave of court” requirement “obviously vest[s] some discretion in the court,” 
“[t]he principal object of the ‘leave of court’ requirement is apparently to protect 
a defendant against prosecutorial harassment, e.g., charging, dismissing, and 

36 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page37 of 40

recharging, when the Government moves to dismiss an indictment over the 
defendant’s objection.” Id. at 29 n.15. The Court noted that Rule 48(a) “has also 
been held to permit the court to deny a Government dismissal motion to which 
the defendant has consented if the motion is prompted by considerations clearly 
contrary to the public interest.” Id. But the Court reserved decision on whether 
such an approach was permissible. Id. 
For our part, we have suggested (in dictum) that any authority a court 
might have to deny a Rule 48(a) motion would be limited to cases in which 
dismissal is “clearly contrary to manifest public interest.” United States v. 
Pimentel, 932 F.2d 1029, 1033 n.5 (2d Cir. 1991) (quoting United States v. Cowan, 
524 F.2d 504, 513 (5th Cir. 1975)). Some courts of appeals that have elucidated 
this “public interest” test have stressed how “severely cabined” it is, “equat[ing] 
a dismissal that is clearly contrary to the public interest with one in which the 
prosecutor appears motivated by bribery, animus towards the victim, or a desire 
to attend a social event rather than trial”—in other words, bad faith. In re 
Richards, 213 F.3d 773, 787–88 (3d Cir. 2000); see also Rice v. Rivera, 617 F.3d 802, 
811 (4th Cir. 2010) (“Put succinctly, a Rule 48 motion that is not motivated by bad 
faith is not clearly contrary to manifest public interest, and it must be granted.” 

37 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page38 of 40

(internal quotation marks omitted)). Others have emphasized that a court 
deciding a Rule 48(a) motion should not “serve merely as a rubber stamp for the 
prosecutor’s decision.” United States v. Ammidown, 497 F.2d 615, 622 (D.C. Cir. 
1973); see also Cowan, 524 F.2d at 512–13. 
Whatever the precise contours of a district court’s authority in resolving a 
Rule 48(a) motion, it is certainly not the case that the Monitor’s Report will, as 
Moore contends, necessarily be relevant to deciding such a motion. For example, 
where a Rule 48(a) motion is uncontested and the parties’ good faith is not in 
doubt, a district court is unlikely to have any occasion to demand a monitor’s 
reports (or analogous work product) for the court’s inspection before granting 
the Rule 48(a) motion. Nor do we accept that the Monitor’s Report will necessarily 
be relevant to adjudicating any claimed breach of the DPA, as the claimed breach 
could be based, for example, on HSBC’s obligation not to commit a crime under 
federal law or its obligation not to contradict the Statement of Facts in a public 
statement. Conversely, the Monitor’s Report may indeed be relevant in 
determining whether to grant an eventual Rule 48(a) motion or in adjudicating a 
claimed breach of the DPA. For example, there may be circumstances that 
suggest that the motion is being made in bad faith, thereby raising a question as 

38 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page39 of 40

to whether dismissing the Information would be “clearly contrary to manifest 
public interest.” Pimentel, 932 F.2d at 1033 n.5. The salient point is that 
attempting to forecast the relevance of the Monitor’s Report at the conclusion of 
the DPA’s term is inherently speculative. Such prognostication cannot support 
treating the Monitor’s Report as a judicial document now. 
To be clear, we do not hold that documents can be deemed “judicial 
documents” only once a court has already considered them. Our case law is clear 
that pleadings and summary judgment papers, for example, are judicial 
documents upon filing—which is eminently sensible given that such documents, 
by definition, ask the court to grant (or reject) some relief. See Bernstein, 814 F.3d 
at 140; Lugosch, 435 F.3d at 120–23. But that does not mean that any document 
that is docketed with a court is a judicial document, regardless of the likelihood 
that it will ever be relevant to the judicial function.  
Because the Monitor’s Report is not a judicial document, the district court 
abused its discretion in ordering it unsealed.7 

 In light of our conclusion that the Monitor’s Report is not a judicial document, we do 
not reach whether a First Amendment or common law right of access would have 
ultimately required the unsealing of the document (in any form) under the 
circumstances of this case. In addition, that the Monitor’s Report is not a judicial 
document does not mean that Moore or other members of the public are necessarily 
without recourse. “The appropriate device” for obtaining executive records “is a 
7

39 

Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page40 of 40

CONCLUSION 
Striking the appropriate balance between the prerogatives of the three 
branches of government is never easy. We emphasize that while the district court 
exceeded its authority in this case, the Take Care Clause of the Constitution is not 
a blank check. Where the presumption of regularity has been called into 
question, we do not foreclose the possibility that steps of the kind taken by the 
district court here could be warranted. But that is not this case.  
For the foregoing reasons, the orders of the district court are REVERSED.  

Freedom of Information Act request addressed to the relevant agency.” United States v. 
El‐Sayegh, 131 F.3d 158, 163 (D.C. Cir. 1997). We offer no view on whether any of FOIA’s 
exemptions would apply. 

40