United States of America v. HSBC Bank USA, N.A.


OPINION, the orders of the district court are reversed, by RAK, RSP, GEL, FILED.[2076460] [16-308, 16-353, 16-1068, 16-1094]

Download PDF
Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page1 of 40 16‐308(L)  United States v. HSBC Bank USA, N.A.        UNITED STATES COURT OF APPEALS  FOR THE SECOND CIRCUIT  _________________________    August Term, 2016    (Argued: March 1, 2017  Decided: July 12, 2017)    Docket Nos. 16‐308(L), 16‐353, 16‐1068, 16‐1094  _________________________    UNITED STATES OF AMERICA,        Plaintiff‐Appellant,  ‐‐ v. ‐‐    HSBC BANK USA, N.A., and HSBC HOLDINGS PLC,        Defendants‐Appellants,  HUBERT DEAN MOORE, JR.,        Before:    Appellee.  _________________________      KATZMANN, Chief Judge, POOLER, and LYNCH, Circuit Judges.  _________________________    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page2 of 40   In December 2012, the government entered into a five‐year deferred  prosecution agreement (the “DPA”) with HSBC Holdings plc and HSBC Bank,  USA, N.A. (collectively, “HSBC”), deferring prosecution of charges under the  Bank Secrecy Act, the International Emergency Economic Powers Act, and the  Trading with the Enemy Act. The DPA provided for the appointment of an  independent monitor charged with preparing periodic reports on HSBC’s  ongoing compliance with anti‐money laundering laws and with the DPA itself.  When the parties moved to exclude time under the Speedy Trial Act, the district  court concluded that it had supervisory authority to approve or reject the DPA  and conditioned its approval of the DPA on its own continued monitoring of the  DPA’s implementation. In the exercise of that asserted supervisory authority, the  district court later ordered the government to file an annual report prepared by  the monitor (the “Monitor’s Report”) regarding HSBC’s compliance efforts. The  government did so. In November 2015, the district court received a letter from a  member of the public, which it construed as a motion to unseal the Monitor’s  Report. The district court granted the motion, subject to redactions, finding that  the Monitor’s Report was a judicial document to which the public enjoyed a  qualified First Amendment right of access. HSBC and the government appealed  the district court’s unsealing and redaction orders, which the district court stayed  pending appeal.     We hold that the Monitor’s Report is not a judicial document because it is  not now relevant to the performance of the judicial function. First, the district  court misapprehended its supervisory authority. By sua sponte invoking its  supervisory power at the outset of this case to oversee the government’s entry  into and implementation of the DPA, the district court impermissibly encroached  on the Executive’s constitutional mandate to “take Care that the Laws be  faithfully executed.” U.S. Const. art. II, § 3. In the absence of a showing of  impropriety, a district court has no authority to supervise the implementation of  a DPA. To hold otherwise would be to turn the presumption of regularity on its  head. Second, the Monitor’s Report is not relevant to the district court’s role  under the Speedy Trial Act. See 18 U.S.C. § 3161(h)(2). Section 3161(h)(2) excludes  from the speedy trial clock “[a]ny period of delay during which prosecution is  deferred by the attorney for the Government pursuant to written agreement with  the defendant, with the approval of the court, for the purpose of allowing the  defendant to demonstrate his good conduct.” 18 U.S.C. § 3161(h)(2). We hold that  2    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page3 of 40   the statute’s requirement of court approval does not imbue the judiciary with  ongoing authority to oversee a DPA, but rather authorizes courts to determine  that a DPA is genuine and not merely a means of circumventing the speedy trial  clock. Third, though the Monitor’s Report might one day be relevant to the  judicial function, that is not sufficient to render the Monitor’s Report a “judicial  document” today. Accordingly, we reverse.     JUDGE POOLER concurs in a separate opinion.   _________________________    JENNY C. ELLICKSON (Kenneth A. Blanco and Sung‐Hee Suh, Deputy  Assistant Attorneys General; M. Kendall Day, Chief, Asset Forfeiture and  Money Laundering Section; Laura Billings, Trial Attorney, Asset Forfeiture  and Money Laundering Section, on the brief ), U.S. Department of Justice,  Criminal Division, Appellate Section, for Leslie R. Caldwell, Assistant  Attorney General, Washington, DC; Julia Nestor and Alexander A.  Solomon (on the brief ), Assistant United States Attorneys for the Eastern  District of New York, for Robert L. Capers, United States Attorney for the  Eastern District of New York.    PAUL D. CLEMENT (Viet D. Dinh, Jeffrey M. Harris, Megan M. Wold,  Christopher G. Michel, on the brief ), Kirkland & Ellis LLP, Washington, DC;  Samuel W. Seymour and Alexander J. Willscher (on the brief ), Sullivan &  Cromwell LLP, New York, NY; Jeffrey B. Wall (on the brief ), Sullivan &  Cromwell LLP, Washington, DC, for Defendants‐Appellants.    DAVID A. SCHULZ (Thomas B. Sullivan, Maxwell S. Mishkin, on the brief ),  Levine Sullivan Koch & Schulz, LLP, New York, NY, for Appellee.    Kevin W. Goering, Norwick, Schad & Goering, New York, NY, for Amicus  Curiae Brandon L. Garrett, in support of Appellee.    Dennis M. Kelleher, Better Markets, Inc., Washington, DC, for Amicus  Curiae Better Markets, Inc., in support of Appellee.    3    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page4 of 40   Bruce D. Brown (Gregg P. Leslie, D. Victoria Baranetsky, on the brief ), The  Reporters Committee for Freedom of the Press, Washington, DC, for Amici  Curiae The Reporters Committee for Freedom of the Press, American  Society of News Editors, Association of Alternative Newsmedia, The  Center for Investigative Reporting, CNBC, Daily News, L.P., Dow Jones &  Company, Inc., The E.W. Scripps Company, First Look Media Works, Inc.,  Forbes Media LLC, The Foundation for National Progress, Gannett Co.,  Inc., Hearst Corporation, International Documentary Assn., Investigative  Reporting Workshop at American University, Digital First Media, MPA –  The Association of Magazine Media, National Newspaper Association,  National Press Photographers Association, The New York Times  Company, The Newspaper Guild Communications Workers of America,  Online News Association, Reporters Without Borders, Seattle Times  Company, Tully Center for Free Speech, and National Public Radio, Inc., in  support of Appellee.    _________________________    KATZMANN, Chief Judge:  We are called upon in this case to address the role of a district court in  monitoring the implementation of a deferred prosecution agreement. In  December 2012, plaintiff‐appellant the United States entered into a five‐year  deferred prosecution agreement (the “DPA”) with defendants‐appellants HSBC  Holdings plc and HSBC Bank, USA, N.A. (collectively, “HSBC”), deferring  prosecution of charges under the Bank Secrecy Act, the International Emergency  Economic Powers Act, and the Trading with the Enemy Act. The still‐pending  agreement provides that if HSBC complies with its extensive obligations under  4    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page5 of 40   the DPA, the government will seek the dismissal of those charges at the  conclusion of the DPA’s term. If, on the other hand, HSBC breaches the DPA, the  government may seek to convict HSBC on the deferred charges. To inform that  determination, the DPA provides for the appointment of an independent  monitor charged with preparing periodic reports on HSBC’s ongoing compliance  with anti‐money laundering laws and with the DPA itself.   When the government and HSBC jointly moved for a speedy trial waiver,  the district court (Gleeson, J.) invoked its supervisory power both to review and  “approve” the DPA on its merits and to condition its approval on the court’s  monitoring of the DPA’s implementation. In the exercise of that asserted  authority, the district court subsequently ordered the government to file a  confidential report prepared by the independent monitor regarding HSBC’s  compliance with the DPA (the “Monitor’s Report”). In November 2015, appellee  Hubert Dean Moore, Jr., a member of the public, moved to unseal the Monitor’s  Report. The district court granted the motion, subject to redactions, finding that  the Monitor’s Report was a “judicial document” to which the public enjoyed a  qualified First Amendment right of access. The government and HSBC appeal  the district court’s unsealing and redaction orders, arguing that the district court  5    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page6 of 40   ran afoul of separation of powers principles in involving itself in the  implementation of the DPA.  We agree. By sua sponte invoking its supervisory power at the outset of this  case to oversee the government’s entry into and implementation of the DPA, the  district court impermissibly encroached on the Executive’s constitutional  mandate to “take Care that the Laws be faithfully executed.” U.S. Const. art. II,  § 3. In the absence of evidence to the contrary, the Department of Justice is  entitled to a presumption of regularity—that is, a presumption that it is lawfully  discharging its duties. Though that presumption can of course be rebutted in  such a way that warrants judicial intervention, it cannot be preemptively  discarded based on the mere theoretical possibility of misconduct. Absent  unusual circumstances not present here, a district court’s role vis‐à‐vis a DPA is  limited to arraigning the defendant, granting a speedy trial waiver if the DPA  does not represent an improper attempt to circumvent the speedy trial clock, and  adjudicating motions or disputes as they arise. Because the Monitor’s Report is  not now relevant to the performance of the judicial function, it is not a “judicial  document” and the district court erred in ordering it unsealed. Accordingly, we  reverse.  6    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page7 of 40   BACKGROUND  A. The DPA  HSBC Holdings plc (“HSBC Holdings”), incorporated and headquartered  in England, is the ultimate parent company of one of the largest banking and  financial services groups in the world. HSBC Bank USA, N.A., headquartered in  the United States, is a federally chartered banking institution and an indirect  subsidiary of HSBC Holdings.   In December 2012, following an investigation that lasted more than four  years, the United States entered into a five‐year deferred prosecution agreement  with HSBC. See Joint App. 30–104. Under a typical DPA with a corporate  defendant, the defendant admits to a statement of facts, submits to the filing of  criminal charges against it on the basis of those facts, and agrees to a forfeiture or  fine and to institute remedial measures. In exchange, the government agrees to  defer prosecution and to ultimately seek dismissal of all charges if the defendant  complies with the DPA. If the government determines that the defendant has  breached the DPA, however, the government may rip up the agreement and  pursue the prosecution.   7    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page8 of 40   The government’s DPA with HSBC followed this framework. As  contemplated by the DPA, the government filed a four‐count criminal  information (the “Information”) charging HSBC Bank, USA, N.A. with willfully  violating the Bank Secrecy Act by failing to develop, implement, and maintain an  effective anti‐money laundering program (Count 1) and by failing to conduct  due diligence on correspondent bank accounts held on behalf of foreign persons  (Count 2). As a result of these failures, some $881 million in drug trafficking  proceeds were laundered through HSBC Bank USA, N.A. The government also  charged HSBC Holdings with violating U.S. sanctions laws by willfully  facilitating financial transactions in the United States for various sanctioned  entities, in violation of the International Emergency Economic Powers Act  (Count 3), and with willfully facilitating financial transactions for sanctioned  entities in Cuba, in violation of the Trading with the Enemy Act (Count 4). In  addition, HSBC admitted to a 30‐page Statement of Facts and agreed to forfeit  $1.256 billion to the United States.   HSBC further agreed to continue to cooperate fully with the government  and to adopt (or continue to adhere to) dozens of measures designed to  remediate the deficiencies in its compliance program. To that end, HSBC  8    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page9 of 40   Holdings agreed to retain an independent compliance monitor (the “Monitor”) to  be approved by the government. As set forth in an attachment to the DPA, the  Monitor is charged with “evaluat[ing] . . . the effectiveness of the internal  controls, policies and procedures of HSBC Holdings and its subsidiaries . . . as  they relate to [those entities’] ongoing compliance with the Bank Secrecy Act,  International Emergency Economic Powers Act, Trading With The Enemy Act  and other applicable anti‐money laundering laws . . ., as well as [with] the  enumerated remedial measures [in the DPA].” DPA, Attach. B ¶ 1. The DPA  requires the Monitor to submit periodic reports to HSBC and the government  detailing his findings and making recommendations designed to improve  HSBC’s compliance with the DPA and with anti‐money laundering laws  generally. By the terms of the DPA, the Monitor’s reports are intended to remain  non‐public.  Finally, the DPA provides that the government will seek to dismiss the  Information with prejudice at the conclusion of the DPA’s term if the  government determines that HSBC has fully complied with the DPA. If, on the  other hand, the government “determines, in its sole discretion, that [HSBC] ha[s]  (a) committed any crime under U.S. federal law subsequent to the signing of  9    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page10 of 40   th[e] [DPA], (b) at any time provided in connection with th[e] [DPA] deliberately  false, incomplete, or misleading information, or (c) otherwise breached the  [DPA],” all bets are off and the government may pursue the deferred charges.  DPA ¶ 16.  B. Proceedings Before the District Court  For a DPA to function as intended, the parties must obtain an exemption  from the Speedy Trial Act’s general requirement that a criminal trial “begin  within 70 days after a defendant is charged or makes an initial appearance.”  Zedner v. United States, 547 U.S. 489, 492 (2006) (citing 18 U.S.C. § 3161(c)(1)).  Absent such an exemption, the logic of any DPA would unravel, as the filed  charges would be subject to mandatory dismissal once the 70‐day period had  run. See 18 U.S.C. § 3162(a)(2) (providing that “[i]f a defendant is not brought to  trial within the time limit required by section 3161(c) as extended by section  3161(h), the information or indictment shall be dismissed on motion of the  defendant”). Congress anticipated this problem and excluded from the speedy  trial clock “[a]ny period of delay during which prosecution is deferred by the  attorney for the Government pursuant to written agreement with the defendant,  10    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page11 of 40   with the approval of the court, for the purpose of allowing the defendant to  demonstrate his good conduct.” 18 U.S.C. § 3161(h)(2).  Accordingly, when the government filed the Information and the DPA  with the district court, the government and HSBC jointly requested that the  district court “place th[e] matter into abeyance for a period of sixty months and  exclude that time” under the Speedy Trial Act. Joint App. 15. At a subsequent  hearing at which the defendants entered pleas of not guilty, the district court  asked counsel “what [they] contemplated of the Court’s participation, if any, in  the proceedings as they go forward.” Id. at 109. The government responded that  it “had not asked the Court to actively take part in overseeing the deferred  prosecution agreement,” but instead “simply asked the Court to accept the  information for filing and [to] exclude time during the period of the deferred  prosecution agreement.” Id. The district court asked the parties to put in  submissions explaining why the court should accept the DPA. At the time it  made this request, the district court was operating under the misconception that  the DPA was “really a plea agreement in the form of an 11C1A charge bargain,”  id., and that the United States Sentencing Guidelines therefore instructed it to  consider whether the “charges adequately reflect[ed] the seriousness of the  11    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page12 of 40   actual offense behavior and [whether] accepting the agreement [would]  undermine the statutory purposes of sentencing or the sentencing guidelines,” id.  at 110. In their resulting submissions, both the government and HSBC took the  position that Rule 11(c)(1)(A) of the Federal Rules of Criminal Procedure did not  apply and that the district court’s authority at this juncture was limited to  determining whether to exclude time under 18 U.S.C. § 3161(h)(2).   1. The July 1, 2013 Approval Order  On July 1, 2013, the district court issued a Memorandum and Order  granting the parties’ request to hold the case in abeyance pursuant to the Speedy  Trial Act and “approv[ing] the DPA pursuant to the Court’s supervisory power.”  United States v. HSBC Bank USA, N.A., No. 12‐CR‐763, 2013 WL 3306161, at *1  (E.D.N.Y. July 1, 2013) (“Approval Order”). After concluding that Rule  11(c)(1)(A) did not apply because the defendants had not entered pleas of guilty  or nolo contendere, the district court turned to the text of the Speedy Trial Act,  noting that the statute is “silent as to the standard the court should employ when  evaluating whether to grant ‘approval’ to a deferred prosecution agreement  under 18 U.S.C. § 3161(h)(2).” Id. at *3. Based on its review of legislative history,  however, the district court surmised that “§ 3161(h)(2) appears to instruct courts  12    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page13 of 40   to consider whether a deferred prosecution agreement is truly about diversion  and not simply a vehicle for fending off a looming trial date.” Id.   The district court harbored no doubt that the DPA was truly about  deferring prosecution. Id. Nevertheless, it concluded that it had the authority to  approve or reject the DPA on the merits pursuant to its inherent supervisory  power. Id. at *4. The exercise of such power was appropriate, the district court  reasoned, because “it is easy to imagine circumstances in which a deferred  prosecution agreement, or the implementation of such an agreement, so  transgresses the bounds of lawfulness or propriety as to warrant judicial  intervention to protect the integrity of the Court.” Id. at *6. Though the district  court “recognize[d] that the exercise of supervisory power in this context [was]  novel” and that any such power must be limited, id., it believed its supervisory  power was plainly implicated by virtue of the government filing criminal  charges in federal court:  [F]or whatever reason or reasons, the contracting parties have  chosen to implicate the Court in their resolution of this matter. There  is nothing wrong with that, but a pending federal criminal case is  not window dressing. Nor is the Court, to borrow a famous phrase,  a potted plant. By placing a criminal matter on the docket of a  federal court, the parties have subjected their DPA to the legitimate  exercise of that court’s authority.     13    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page14 of 40   . . . The inherent supervisory power serves to ensure that the courts  do not lend a judicial imprimatur to any aspect of a criminal  proceeding that smacks of lawlessness or impropriety. . . . The  parties have asked the Court to lend precisely such a judicial  imprimatur to the DPA, by arranging for its implementation within  the confines of a pending case. The Court will therefore exercise its  supervisory authority over the DPA.    Id. at *5–6 (footnote omitted).      Having determined that it had supervisory power over the DPA, the  district court “approve[d] the DPA . . . subject to [the court’s] continued  monitoring of its execution and implementation.” Id. at *7. Pursuant to the  court’s declared supervisory power “to ensure that the implementation of the  DPA remains within the bounds of lawfulness and respects the integrity of this  Court,” the district court directed the parties “to file quarterly reports with the  Court to keep it apprised of all significant developments in the implementation  of the DPA.” Id. at *11.  2. The Monitor’s Report    Beginning in September 2013, in compliance with the district court’s  Approval Order, the government began filing quarterly letters with the district  court apprising the court of the Monitor’s progress and findings. The  government’s April 2015 quarterly report advised the district court that the  14    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page15 of 40   Monitor had submitted his first annual follow‐up report (which, again, we refer  to here as the “Monitor’s Report”) and described the Monitor’s findings in some  detail. The government noted that though the Monitor believed that HSBC was  acting in good faith and making meaningful progress in developing an effective  compliance program, he also believed that “in certain instances . . . [HSBC’s]  progress ha[d] been too slow” and that HSBC “ha[d] a substantial amount of  work left to do to implement its written policies.” Joint App. 181. The  government also relayed the Monitor’s finding that senior managers at one  HSBC business line had failed to properly cooperate with internal compliance  reviews, and the government outlined the steps HSBC was taking to address the  situation. On April 28, 2015, the district court ordered the government to file the  Monitor’s Report with the court.   The government sought leave to file the Monitor’s Report under seal,  citing confidentiality considerations and concerns that public disclosure of the  Monitor’s Report would undermine the effectiveness of the Monitor and serve as  a road map for criminals who wished to exploit vulnerabilities in HSBC’s  compliance regime. The district court initially accepted the filing of the Monitor’s  Report under seal. In November 2015, however, Hubert Dean Moore, Jr., a  15    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page16 of 40   member of the public, filed a pro se letter with the district court suggesting that  the Monitor’s Report might be relevant to a complaint he had filed against HSBC  with the Consumer Financial Protection Bureau. The district court entered an  order construing Moore’s letter as a motion to unseal the Monitor’s Report. Both  the government and HSBC filed letters opposing unsealing.   3. The January 28, 2016 Unsealing Order   and the March 9, 2016 Redaction Order    On January 28, 2016, the district court issued a Memorandum and Order  granting Moore’s motion to unseal the Monitor’s Report in part. In this Circuit, a  document filed with the court is a judicial document subject to a presumptive  right of access if it is “relevant to the performance of the judicial function and  useful in the judicial process.” Lugosch v. Pyramid Co. of Onondaga, 435 F.3d 110,  119 (2d Cir. 2006) (internal quotation mark omitted). The district court  determined that the Monitor’s Report satisfied this test for two reasons. First, the  Monitor’s Report was relevant to the exercise of its supervisory power, as the  court could not “perform [the] task” of “ensur[ing] that the DPA remains within  the bounds of lawfulness and respects the integrity of th[e] Court . . . without  receiving at least some updates from the parties about HSBC’s compliance with  the DPA.” United States v. HSBC Bank USA, N.A., No. 12‐CR‐763, 2016 WL  16    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page17 of 40   347670, at *3 (E.D.N.Y. Jan. 28, 2016) (“Unsealing Order”). Second, the Monitor’s  Report would be “be integral to the future resolution of the case.” Id. In  particular, if the government were to determine that HSBC breached the DPA  and that the government would pursue the pending charges, the district court  would oversee those proceedings. If, on the other hand, the government were to  seek to dismiss the charges at the conclusion of the DPA’s term, such a dismissal  could only be effectuated under Federal Rule of Criminal Procedure 48 with  leave of court. The decision whether to grant such leave, the district court  reasoned, could not “properly be made without judicial review of the [Monitor’s]  Report.” Id.  The district court then concluded that a qualified First Amendment right  of public access attached to the Monitor’s Report and that the confidentiality  concerns articulated by the government and HSBC could be addressed with  targeted redactions and by maintaining five of the Monitor’s Report’s six  appendices under seal. To that end, the district court invited the parties to submit  proposed redactions to the Monitor’s Report, which the parties did. On March 9,  2016, the district court issued an order (the “Redaction Order”) describing the  17    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page18 of 40   redactions it had made to the Monitor’s Report and staying the unsealing of the  Monitor’s Report pending appellate review.  The government and HSBC timely appealed the Unsealing Order and the  Redaction Order. Because the government and HSBC are aligned on this appeal,  this Court granted Moore, who is now represented by pro bono counsel, leave to  intervene as appellee.  DISCUSSION  I. Before assessing the merits, we must first determine whether we have  jurisdiction over this consolidated appeal of interlocutory orders.1 Ordinarily,  “interlocutory orders are not appealable as a matter of right.” United States v.  Graham, 257 F.3d 143, 147 (2d Cir. 2001) (internal quotation mark omitted). An  exception to this rule is the collateral order doctrine, which provides that  interlocutory orders are appealable if they: (1) “conclusively determine the  disputed question,” (2) “resolve an important issue completely separate from the  merits of the action,” and (3) will “be effectively unreviewable on appeal from a  final judgment.” Id. (internal quotation mark omitted). We find each criterion   The parties agree that we have jurisdiction under the collateral order doctrine. That, of  course, does not settle the issue, because “[j]urisdiction cannot be created by the consent  of the parties.” New York v. Shinnecock Indian Nation, 686 F.3d 133, 138 (2d Cir. 2012).  1 18    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page19 of 40   met here. First, the challenged orders “conclusively determine the disputed  question[s]” of whether the Monitor’s Report is a judicial document and the  extent to which it must be disclosed. Id. Second, the challenged orders “resolve  an important issue completely separate from the merits of the action,” as  whether the Monitor’s Report is a judicial document that must be unsealed has  nothing to do with the merits of the underlying criminal charges. Id. Third, the  challenged orders will “be effectively unreviewable on appeal from a final  judgment,” id. (internal quotation mark omitted), as “[o]nce the information is  disclosed, the ‘cat is out of the bag’ and appellate review is futile.” Al Odah v.  United States, 559 F.3d 539, 544 (D.C. Cir. 2009) (invoking collateral order doctrine  to exercise jurisdiction over appeal of order compelling government to share  classified information with petitioners’ counsel); see also S.E.C. v. TheStreet.Com,  273 F.3d 222, 228 (2d Cir. 2001) (finding interlocutory unsealing order  “unreviewable on appeal from a final judgment” “because the alleged harm  caused by disclosure . . . will be immediate and irreparable”); Graham, 257 F.3d at  147–48 (exercising jurisdiction pursuant to collateral order doctrine over appeal  of district court’s interlocutory order requiring government to release tapes to  media).2  2  Because we find that we have jurisdiction under the collateral order doctrine, we  19    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page20 of 40   II. The threshold merits question in this case is whether the Monitor’s Report  is a judicial document, as only judicial documents are subject to a presumptive  right of public access, whether on common law or First Amendment grounds.3  See Lugosch, 435 F.3d at 119–20. Though we review the “ultimate decision to seal  or unseal for abuse of discretion,” we review the determination that the  Monitor’s Report is a judicial document de novo. Bernstein v. Bernstein Litowitz  Berger & Grossmann LLP, 814 F.3d 132, 139 (2d Cir. 2016). In this Circuit, to  qualify as a “judicial document” subject to a presumptive right of public access,  “the item filed must be relevant to the performance of the judicial function and  useful in the judicial process.” United States v. Amodeo, 44 F.3d 141, 145 (2d Cir.  1995) (“Amodeo I”).   The appellants contend that the Monitor’s Report is not a judicial  document, but rather an “executive document” designed to inform the executive  branch’s exercise of its prosecutorial discretion in determining whether to  dismiss HSBC’s petition for a writ of mandamus as moot.    HSBC asserts that because the Monitor’s Report is a confidential executive document,  we should not even reach the question of whether the Monitor’s Report is a judicial  document. But HSBC cites no authority for the proposition that we can simply set aside  the test for whether a given document constitutes a judicial document. To do so would  be to assume the answer before undertaking the inquiry.  3 20    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page21 of 40   dismiss or pursue the deferred charges. That discretion, HSBC notes, flows from  the Executive’s duty under Article II of the Constitution to “take Care that the  Laws be faithfully executed.” U.S. Const. art. II, § 3; see also United States v.  Huerta, 878 F.2d 89, 92 (2d Cir. 1989) (“The Executive . . . has the exclusive  authority to decide whether to prosecute . . . .”); United States v. Fokker Servs. B.V.,  818 F.3d 733, 741 (D.C. Cir. 2016) (“Decisions to initiate charges, or to dismiss  charges once brought, lie at the core of the Executive’s duty to see to the faithful  execution of the laws.” (internal quotation marks and alteration omitted)). The  appellants thus argue that the district court invaded the province of the  Executive in preemptively invoking the court’s supervisory authority to oversee  the implementation of the DPA and the Monitor’s work. Because the district  court lacked the authority it claimed to have, the argument goes, the Monitor’s  Report cannot be a judicial document.  Moore and his amici, by contrast, assert that the Monitor’s Report is  relevant to the performance of the judicial function on four separate grounds.  Specifically, they assert that the Monitor’s Report is relevant to: (1) the district  court’s supervisory authority to approve and supervise the implementation of  the DPA; (2) the district court’s authority to approve the DPA under the Speedy  21    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page22 of 40   Trial Act; (3) the district court’s assessment of any Rule 48(a) motion for  dismissal that the government might bring at the conclusion of the DPA’s term;  and (4) the district court’s adjudication of the proceedings in the event that the  government alleges that HSBC breached the DPA. We analyze these proffered  bases for treating the Monitor’s Report as a judicial document in turn.  A. The District Court’s Asserted Supervisory Power    The district court ordered the filing of the Monitor’s Report for its review  in the exercise of its stated supervisory power to monitor the implementation of  the DPA and to condition its approval of the DPA on such monitoring. If the  district court’s conception of its supervisory power in this context were correct,  the Monitor’s Report would quite obviously “be relevant to the performance of  the judicial function and useful in the judicial process.” Amodeo I, 44 F.3d at 145.  Thus, even though the appellants did not attempt to appeal the district court’s  Approval Order announcing its supervisory power over the DPA, whether the  district court was correct to assert such a power is squarely at issue on this  appeal. We hold that the district court erred in sua sponte invoking its  supervisory power to monitor the implementation of the DPA in the absence of a  showing of impropriety.  22    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page23 of 40   The supervisory power “permits federal courts to supervise ‘the  administration of criminal justice’ among the parties before the bar.” United  States v. Payner, 447 U.S. 727, 735 n.7 (1980) (quoting McNabb v. United States, 318  U.S. 332, 340 (1943)). “The purposes underlying use of the supervisory powers  are threefold: to implement a remedy for violation of recognized rights; to  preserve judicial integrity by ensuring that a conviction rests on appropriate  considerations validly before the jury; and finally, as a remedy designed to deter  illegal conduct.” United States v. Hasting, 461 U.S. 499, 505 (1983) (citations  omitted); Mesarosh v. United States, 352 U.S. 1, 14 (1956) (“This is a federal  criminal case, and this Court has supervisory jurisdiction over the proceedings of  the federal courts. If it has any duty to perform in this regard, it is to see that the  waters of justice are not polluted.” (footnote omitted)). Courts have also  traditionally exercised their supervisory powers to establish rules of evidence  and procedure to govern the administration of justice in the federal courts. See,  e.g., McNabb, 318 U.S. at 340–45 (holding that confessions obtained in violation of  congressional requirement to promptly present defendant to court must be  excluded, even though Congress had not explicitly forbidden the admission of  such confessions); Bank of Nova Scotia v. United States, 487 U.S. 250, 254 (1988) (“In  23    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page24 of 40   the exercise of its supervisory authority, a federal court may, within limits,  formulate procedural rules not specifically required by the Constitution or the  Congress.” (internal quotation marks omitted)).  However, “[t]he supervisory power doctrine is an extraordinary one which  should be ‘sparingly exercised.’” United States v. Jones, 433 F.2d 1176, 1181–82  (D.C. Cir. 1970) (quoting Lopez v. United States, 373 U.S. 427, 440 (1963)); see also  Chambers v. NASCO, Inc., 501 U.S. 32, 44 (1991) (“Because of their very potency,  inherent powers must be exercised with restraint and discretion.”). As the district  court recognized below, “[i]n the typical supervisory power case, the defendant  raises a purported impropriety in the federal criminal proceeding and seeks the  court’s redress of that impropriety.” HSBC Bank USA, N.A., 2013 WL 3306161, at  *6; see also United States v. Johnson, 221 F.3d 83, 96 (2d Cir. 2000) (“[G]enerally the  exercise of supervisory power arises in the context of requests by defendants to  vacate convictions, dismiss indictments, or invalidate sentences . . . .” (citations  omitted)). Indeed, “the federal judiciary’s supervisory powers over prosecutorial  activities that take place outside the courthouse is extremely limited, if it exists at  all.” United States v. Lau Tung Lam, 714 F.2d 209, 210 (2d Cir. 1983).  24    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page25 of 40   The district court justified its concededly “novel” exercise of supervisory  power in this context by observing that “it is easy to imagine circumstances in  which a deferred prosecution agreement, or the implementation of such an  agreement, so transgresses the bounds of lawfulness or propriety as to warrant  judicial intervention to protect the integrity of the Court.” HSBC Bank USA, N.A.,  2013 WL 3306161, at *6. We agree that it is not difficult to imagine such  circumstances. But the problem with this reasoning is that it runs headlong into  the presumption of regularity that federal courts are obliged to ascribe to  prosecutorial conduct and decisionmaking. That presumption is rooted in the  principles that undergird our constitutional structure. In particular, “because the  United States Attorneys are charged with taking care that the laws are faithfully  executed, there is a ‘presumption of regularity support[ing] their prosecutorial  decisions and, in the absence of clear evidence to the contrary, courts presume  that they have properly discharged their official duties.’” United States v. Sanchez,  517 F.3d 651, 671 (2d Cir. 2008) (alteration in original) (quoting United States v.  Armstrong, 517 U.S. 456, 464 (1996)). In resting its exercise of supervisory  authority on hypothesized scenarios of egregious misconduct, the district court  turned this presumption on its head. See HSBC Bank USA, N.A., 2013 WL  25    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page26 of 40   3306161, at *6 (“[C]onsider a situation where the current monitor needs to be  replaced. What if the replacement’s only qualification for the position is that he  or she is an intimate acquaintance of the prosecutor proposing the  appointment?” (citation omitted)). Rather than presume “in the absence of clear  evidence to the contrary” that the prosecutors administering the DPA were  “properly discharg[ing] their official duties,” the district court invoked its  supervisory power—and encroached on the Executive’s prerogative—based on  the mere theoretical possibility that the prosecutors might one day abdicate those  duties. Sanchez, 517 F.3d at 671 (internal quotation mark omitted).  To be sure, in its history, this nation has not been free of executive  misconduct and abuse of power. And if misconduct in the implementation of a  DPA came to a district court’s attention (for example, through a whistleblower  filing a letter with the court), the district court might very well be justified in  invoking its supervisory power sua sponte to monitor the implementation of the  DPA or to take other appropriate action.4 The point is not that the court can or   Moore suggested at oral argument that such misconduct had come to the district  court’s attention via the government’s April 2015 quarterly report, the filing of which  precipitated the district court’s order that the government file the Monitor’s Report with  the court. But by “misconduct,” we do not mean revelations of the kind included in the  April 2015 quarterly report regarding the pace of HSBC’s remediation efforts and  4 26    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page27 of 40   should disregard governmental misconduct, but rather that a federal court has  no roving commission to monitor prosecutors’ out‐of‐court activities just in case  prosecutors might be engaging in misconduct. See Fokker Servs. B.V., 818 F.3d at  744 (“[A]lthough charges remain pending on the court’s docket under a DPA, the  court plays no role in monitoring the defendant’s compliance with the DPA’s  conditions.”); In re U.S., 503 F.3d 638, 641 (7th Cir. 2007) (“[A] judicial effort to  supervise [a prosecutor’s] process of reaching a decision intrudes impermissibly  into the activities of the Executive Branch of government.”).  In sum, because the district court has no freestanding supervisory power  to monitor the implementation of a DPA, the Monitor’s Report cannot be deemed  “relevant to the performance of the judicial function” on that basis. Lugosch, 435  F.3d at 119.   B. The District Court’s Role under the Speedy Trial Act    Amicus Curiae Professor Brandon Garrett suggests that the Monitor’s  Report is relevant to the district court’s role under the Speedy Trial Act as  specified by 18 U.S.C. § 3161(h)(2). Section 3161(h)(2) excludes from the speedy  trial clock “[a]ny period of delay during which prosecution is deferred by the  deficiencies in HSBC’s corporate culture that HSBC leadership was working to address.  We mean misconduct that smacks of impropriety.   27    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page28 of 40   attorney for the Government pursuant to written agreement with the defendant,  with the approval of the court, for the purpose of allowing the defendant to  demonstrate his good conduct.” 18 U.S.C. § 3161(h)(2) (emphasis added). But  what is it that courts are to approve and on what basis? On one hand, the text  could be read to limit the court’s inquiry to the issue of whether the parties’  agreement is genuinely “for the purpose of allowing the defendant to  demonstrate his good conduct”—that is, to the issue of whether the parties are  acting in good faith. Id. On the other hand, at least in isolation, the text could  plausibly be read to imbue courts with the authority to “approve” (or reject) a  DPA as a public policy matter and to decline to grant a speedy trial waiver for  virtually any reason.5 Indeed, according to Professor Garrett, “whether to  approve a DPA” pursuant to § 3161(h)(2) “is necessarily combined with  substantive review of [the DPA] and is joined with ongoing supervision of the  case.” Amicus Br. of Prof. Brandon L. Garrett 26.   In United States v. Fokker Services B.V., 818 F.3d 733 (D.C. Cir. 2016), the  D.C. Circuit confronted this interpretive question when the parties in that case  appealed the district court’s refusal to grant a speedy trial waiver based on its   Of course, the district court granted the government and HSBC a speedy trial waiver  well before the Monitor’s Report even existed, so the Monitor’s Report could not be  deemed relevant to that initial determination.  5 28    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page29 of 40   view that the DPA at issue was too lenient. See id. at 737–38, 742–45. The D.C  Circuit vacated the district court’s order, reasoning that Congress, in enacting  § 3161(h)(2), “acted against the backdrop of long‐settled understandings about  the independence of the Executive with regard to charging decisions” and that  “[n]othing in the statute’s terms or structure suggests any intention to subvert  those constitutionally rooted principles so as to enable the Judiciary to second‐ guess the Executive’s exercise of discretion over the initiation and dismissal of  criminal charges.” Id. at 738.  We agree. At least in the absence of any clear indication that Congress  intended courts to evaluate the substantive merits of a DPA or to supervise a  DPA’s out‐of‐court implementation, the relative functions and competence of the  executive and judicial branches counsel against Professor Garrett’s  interpretation. Subject to constitutional constraints, “[t]he Executive . . . has the  exclusive authority to decide whether to prosecute and to choose among  alternative charges.” Huerta, 878 F.2d at 92 (citations omitted). There are good  reasons for that delegation of authority: “Few subjects are less adapted to judicial  review than the exercise by the Executive of his discretion in deciding when and  whether to institute criminal proceedings, or what precise charge shall be made,  29    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page30 of 40   or whether to dismiss a proceeding once brought.” United States v. Ross, 719 F.2d  615, 620 (2d Cir. 1983); Holley v. Lavine, 553 F.2d 845, 850 (2d Cir. 1977). As the  Supreme Court has explained, “[s]uch factors as the strength of the case, the  prosecution’s general deterrence value, the Government’s enforcement priorities,  and the case’s relationship to the Government’s overall enforcement plan are not  readily susceptible to the kind of analysis the courts are competent to  undertake.” Wayte v. United States, 470 U.S. 598, 607 (1985). Put simply, our role is  not to act as “superprosecutors,” second‐guessing the legitimate exercise of core  elements of prosecutorial discretion, but rather as neutral arbiters of the law.  Inmates of Attica Corr. Facility v. Rockefeller, 477 F.2d 375, 380 (2d Cir. 1973)  (internal quotation marks omitted).   If, in the context of DPAs, Congress intended to rejigger the historical  allocation of authority between the courts and the Executive, we would expect it  to do so rather clearly. Congress, at least as a general matter, does not “hide  elephants in mouseholes.” Whitman v. Am. Trucking Ass’ns, 531 U.S. 457, 468  (2001). But Congress did not speak clearly in § 3161(h)(2)—far from it—and we  thus decline to interpret that provision’s vague “approval” requirement as  imbuing courts with an ongoing oversight power over the government’s entry  30    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page31 of 40   into or implementation of a DPA. Rather, we hold that § 3161(h)(2) authorizes  courts to determine that a DPA is bona fide before granting a speedy trial  waiver—that is, that the DPA in question is genuinely intended to “allow[] the  defendant to demonstrate his good conduct,” § 3161(h)(2), and does not  constitute a disguised effort to circumvent the speedy trial clock. See Fokker Servs.  B.V., 818 F.3d at 744–45 (adopting this interpretation). As the D.C. Circuit  reasoned in Fokker, such an interpretation accords with the ordinary distribution  of power between the judiciary and the Executive in the realm of criminal  prosecution.6 See id. at 738, 741–45.  To the extent that Moore and Professor Garrett contend that the district  court’s mandate to assess the bona fides of a DPA survives as long as the DPA is  pending—and that the Monitor’s Report was relevant to this function—we are   The D.C. Circuit in Fokker, like the district court here, also pointed to legislative history  in support of its interpretation of § 3161(h)(2). In particular, the court noted that the  Senate Committee Report accompanying the Speedy Trial Act explained that the  purpose of the “approval” requirement was to “assure[] that the court will be involved  in the decision to divert and that the procedure will not be used by prosecutors and  defense counsel to avoid the speedy trial time limits.” Fokker Servs. B.V., 818 F.3d at 745  (quoting S. Rep. No. 93–1021, at 37 (1974)); see also HSBC Bank USA, N.A., 2013 WL  3306161, at *3 (quoting same). While the Senate Committee Report reinforces the notion  that Congress was concerned with potential abuse of DPAs as a means to circumvent  the speedy trial clock, the Report’s reference to a district court’s “involv[ment] in the  decision to divert” is opaque. S. Rep. No. 93–1021, at 37. By our lights, the legislative  history is ambiguous and does not clearly support either the D.C. Circuit’s view or  Professor Garrett’s view.   6 31    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page32 of 40   not persuaded. Even assuming arguendo that a district court could revoke a  speedy trial waiver were it to later come to question the bona fides of a DPA, the  presumption of regularity precludes a district court from engaging in the sort of  proactive and preemptive monitoring of the prosecution undertaken here.  C. The District Court’s Role when Considering a Rule 48(a) Motion   or Adjudicating a Claimed Breach of the DPA    Moore next argues that the Monitor’s Report is a judicial document  because it will either be relevant to deciding a motion to dismiss the Information  at the conclusion of the DPA’s term or, alternatively, to adjudicating any claimed  breach of the DPA. These arguments fail.   Even if we assume that the Monitor’s Report might be relevant to the  judicial function at a later point in this case, that would not be sufficient to  render the Monitor’s Report a judicial document now. Critically, as we held  above, the district court erred in ordering the government to file the Monitor’s  Report pursuant to its authority over the implementation of the DPA for the  simple reason that the district court had no such authority. Thus, although the  government complied with the district court’s order, the Monitor’s Report—for  purposes of the public access doctrine—is not unlike a document exchanged by  the parties in the course of litigation that has not yet been brought to the  32    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page33 of 40   attention of the court. And we have long recognized that documents “passed  between the parties in discovery[] lie entirely beyond the . . . reach” of the  presumption of public access. United States v. Amodeo, 71 F.3d 1044, 1050 (2d Cir.  1995) (“Amodeo II”); cf. Amodeo I, 44 F.3d at 145 (“[T]he mere filing of a paper or  document with the court is insufficient to render that paper a judicial document  . . . .”). If the rule were otherwise, deposition transcripts, interrogatories, and  documents exchanged in discovery would become “judicial documents” to  which the public could demand access before the parties had even contemplated  filing such documents with the court. While “public monitoring is an essential  feature of democratic control,” such an approach would constitute a radical  expansion of the “public access” doctrine. Amodeo II, 71 F.3d at 1048 (“Unlimited  access to every item turned up in the course of litigation would be  unthinkable.”); S.E.C. v. Am. Int’l Grp., 712 F.3d 1, 4 (D.C. Cir. 2013) (“[T]hough  filing a document with the court is not sufficient to render the document a  judicial record, it is very much a prerequisite.”).  Two of our prior cases warrant further discussion in light of their  superficial similarity to this case. In Amodeo I, a “Court Officer” charged with  investigating union‐related corruption pursuant to a consent decree filed a  33    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page34 of 40   progress report with the district court that included a sealed exhibit. 44 F.3d at  143–44. We held that the progress report and the exhibit were judicial  documents. Id. at 146. We reached that conclusion in part because the court  officer was permitted under the governing consent decree to apply for assistance  from the court and because “the progress report certainly would be germane in  assessing such an application.” Id. We also noted that the consent decree  “provide[d] for any party to seek enforcement of, or relief from, any of the  provisions of the [d]ecree” and that the record to be considered on such an  application “surely would include the matters reported by the Court Officer.” Id.  Moore thus suggests that Amodeo I stands for the proposition that if a filed  document could later become relevant to the judicial function, then it is relevant  to the judicial function. But, to the contrary, the court officer’s reports in Amodeo I  were immediately relevant to the judicial function because they went to the  district court’s authority “to make sure that the court officer [was] doing what  she was appointed to do.” Id. (internal quotation mark omitted). As we  explained, “[i]t certainly was helpful to the court to know that the Court Officer  was fulfilling the duties assigned to her by the Consent Decree in this case.” Id.  Moreover, the consent decree at issue in Amodeo I explicitly contemplated court  34    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page35 of 40   involvement in enforcing the decree, whereas the DPA entrusts the  implementation of the DPA to the Justice Department. The consent decree thus  “itself ma[de] the reports and exhibits filed by the Court Officer relevant to the  performance of the judicial function and useful in the judicial process.” Id. The  DPA does no such thing.  Similarly, in United States v. Erie County, New York, 763 F.3d 235 (2d Cir.  2014), the United States and Erie County settled constitutional claims arising out  of conditions at two Erie County correctional facilities. Id. at 236–37. The  settlement agreement provided for the appointment of two “compliance  consultants” and required the compliance consultants to file their reports with  the district court. Id. at 237. The settlement agreement also empowered the  district court to order “any relief permitted by law or equity” in the event that  Erie County breached the settlement agreement. Id. (internal quotation marks  omitted). Noting that the “the compliance reports could form the basis for the  District Court reinstating the civil proceedings sua sponte if the Court believe[d]  that the substance of the stipulated order of dismissal [was] not being fulfilled,”  we held that the compliance reports were judicial documents subject to a right of  public access. Id. at 240. Critically, the district court in Erie County was “involved  35    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page36 of 40   in effectuating [the] settlement agreement,” id. at 241, and had a “role in  overseeing [the] progress” being made thereunder, id. at 242. “The fact that the  District Court ha[d] not yet acted sua sponte or adjudicated an enforcement action  brought by the parties d[id] not alter our analysis” because “even the District  Court’s inaction [was] subject to public accountability.” Id. By contrast, because  the district court here lacked authority to oversee the implementation of the  DPA, the district court’s inaction during the pendency of the DPA would have  been indicative of nothing other than due respect for a coordinate branch of  government.   We also disagree with Moore’s assertion that “the [Monitor’s] Report  necessarily will be useful, one way or the other, when the DPA ends.” Appellee  Br. 30. Rule 48(a) of the Federal Rules of Criminal Procedure provides that “[t]he  government may, with leave of court, dismiss an indictment, information, or  complaint.” Fed. R. Crim. P. 48(a) (emphasis added). In Rinaldi v. United States,  434 U.S. 22 (1977) (per curiam), the Supreme Court explained that though the  “leave of court” requirement “obviously vest[s] some discretion in the court,”  “[t]he principal object of the ‘leave of court’ requirement is apparently to protect  a defendant against prosecutorial harassment, e.g., charging, dismissing, and  36    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page37 of 40   recharging, when the Government moves to dismiss an indictment over the  defendant’s objection.” Id. at 29 n.15. The Court noted that Rule 48(a) “has also  been held to permit the court to deny a Government dismissal motion to which  the defendant has consented if the motion is prompted by considerations clearly  contrary to the public interest.” Id. But the Court reserved decision on whether  such an approach was permissible. Id.  For our part, we have suggested (in dictum) that any authority a court  might have to deny a Rule 48(a) motion would be limited to cases in which  dismissal is “clearly contrary to manifest public interest.” United States v.  Pimentel, 932 F.2d 1029, 1033 n.5 (2d Cir. 1991) (quoting United States v. Cowan,  524 F.2d 504, 513 (5th Cir. 1975)). Some courts of appeals that have elucidated  this “public interest” test have stressed how “severely cabined” it is, “equat[ing]  a dismissal that is clearly contrary to the public interest with one in which the  prosecutor appears motivated by bribery, animus towards the victim, or a desire  to attend a social event rather than trial”—in other words, bad faith. In re  Richards, 213 F.3d 773, 787–88 (3d Cir. 2000); see also Rice v. Rivera, 617 F.3d 802,  811 (4th Cir. 2010) (“Put succinctly, a Rule 48 motion that is not motivated by bad  faith is not clearly contrary to manifest public interest, and it must be granted.”  37    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page38 of 40   (internal quotation marks omitted)). Others have emphasized that a court  deciding a Rule 48(a) motion should not “serve merely as a rubber stamp for the  prosecutor’s decision.” United States v. Ammidown, 497 F.2d 615, 622 (D.C. Cir.  1973); see also Cowan, 524 F.2d at 512–13.  Whatever the precise contours of a district court’s authority in resolving a  Rule 48(a) motion, it is certainly not the case that the Monitor’s Report will, as  Moore contends, necessarily be relevant to deciding such a motion. For example,  where a Rule 48(a) motion is uncontested and the parties’ good faith is not in  doubt, a district court is unlikely to have any occasion to demand a monitor’s  reports (or analogous work product) for the court’s inspection before granting  the Rule 48(a) motion. Nor do we accept that the Monitor’s Report will necessarily  be relevant to adjudicating any claimed breach of the DPA, as the claimed breach  could be based, for example, on HSBC’s obligation not to commit a crime under  federal law or its obligation not to contradict the Statement of Facts in a public  statement. Conversely, the Monitor’s Report may indeed be relevant in  determining whether to grant an eventual Rule 48(a) motion or in adjudicating a  claimed breach of the DPA. For example, there may be circumstances that  suggest that the motion is being made in bad faith, thereby raising a question as  38    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page39 of 40   to whether dismissing the Information would be “clearly contrary to manifest  public interest.” Pimentel, 932 F.2d at 1033 n.5. The salient point is that  attempting to forecast the relevance of the Monitor’s Report at the conclusion of  the DPA’s term is inherently speculative. Such prognostication cannot support  treating the Monitor’s Report as a judicial document now.  To be clear, we do not hold that documents can be deemed “judicial  documents” only once a court has already considered them. Our case law is clear  that pleadings and summary judgment papers, for example, are judicial  documents upon filing—which is eminently sensible given that such documents,  by definition, ask the court to grant (or reject) some relief. See Bernstein, 814 F.3d  at 140; Lugosch, 435 F.3d at 120–23. But that does not mean that any document  that is docketed with a court is a judicial document, regardless of the likelihood  that it will ever be relevant to the judicial function.   Because the Monitor’s Report is not a judicial document, the district court  abused its discretion in ordering it unsealed.7   In light of our conclusion that the Monitor’s Report is not a judicial document, we do  not reach whether a First Amendment or common law right of access would have  ultimately required the unsealing of the document (in any form) under the  circumstances of this case. In addition, that the Monitor’s Report is not a judicial  document does not mean that Moore or other members of the public are necessarily  without recourse. “The appropriate device” for obtaining executive records “is a  7 39    Case 16-308, Document 205-1, 07/12/2017, 2076460, Page40 of 40   CONCLUSION  Striking the appropriate balance between the prerogatives of the three  branches of government is never easy. We emphasize that while the district court  exceeded its authority in this case, the Take Care Clause of the Constitution is not  a blank check. Where the presumption of regularity has been called into  question, we do not foreclose the possibility that steps of the kind taken by the  district court here could be warranted. But that is not this case.   For the foregoing reasons, the orders of the district court are REVERSED.   Freedom of Information Act request addressed to the relevant agency.” United States v.  El‐Sayegh, 131 F.3d 158, 163 (D.C. Cir. 1997). We offer no view on whether any of FOIA’s  exemptions would apply.    40   

Disclaimer: Justia Dockets & Filings provides public litigation records from the federal appellate and district courts. These filings and docket sheets should not be considered findings of fact or liability, nor do they necessarily reflect the view of Justia.

Why Is My Information Online?