New York State Department of E v. Federal Energy Regulatory Comm


OPINION, denying petition for review, by JAC, DAL, SLC, FILED.[2254067] [17-3770]

Download PDF
Case 17-3770, Document 204-1, 03/12/2018, 2254067, Page1 of 12 17‐3770‐ag  In re N.Y. State Dep’t of Envtl. Conserv. v. FERC  In the United States Court of Appeals For the Second Circuit ________  AUGUST TERM 2017  No. 17‐3770‐ag    NEW YORK STATE DEPARTMENT OF ENVIRONMENTAL CONSERVATION,   Petitioner,    SARAH E. BURNS, AMANDA KING, MELODY BRUNN, BRUNN LIVING  TRUST, PRAMILLA MALICK, CHAIR OF PROTECT ORANGE COUNTY,  PROTECT ORANGE COUNTY, (POC), AN ASSOCIATION,   Intervenors,    v.    FEDERAL ENERGY REGULATORY COMMISSION,  Respondent,    MILLENNIUM PIPELINE COMPANY, L.L.C. and CPV VALLEY, L.L.C.,  Intervenors.  ________    Petition for Review from the Federal Energy Regulatory  Commission.  Nos. CP16‐17‐000, CP16‐17‐003.   ________    ARGUED: JANUARY 24, 2018   DECIDED: MARCH 12, 2018  ________  Case 17-3770, Document 204-1, 03/12/2018, 2254067, Page2 of 12 2                             No. 17‐3770‐ag Before: CABRANES, LIVINGSTON, and CARNEY, Circuit Judges.  ________    Petitioner  New  York  State  Department  of  Environmental  Conservation  requests  that  we  vacate  two  orders  of  the  Federal  Energy  Regulatory  Commission.  Together,  these  orders  authorized  Intervenor‐Respondent  Millennium  Pipeline  Company,  L.L.C.  to  construct  a  natural  gas  pipeline  in  Orange  County,  New  York,  and  determined that the Department had waived its authority to provide  a water quality certification for the pipeline project under Section 401  of the Clean Water Act.                                                                                                                   We DENY the petition for review.   ________  FREDERICK  A.  BRODIE,  Assistant  Solicitor  General  (Barbara  D.  Underwood,  Solicitor  General;  Andrew D. Bing, Deputy Solicitor General Lisa M.  Burianek,  Deputy  Bureau  Chief;  and  Brian  Lusignan, Assistant Attorney General, on the brief),  for Eric T. Schneiderman, Attorney General, State  of New York, Albany, NY, for Petitioner.  ROBERT  H.  SOLOMON,  Solicitor  (James  P.  Danly,  General Counsel; Holly E. Cafer, Senior Attorney;  and  Ross  Fulton,  Attorney,  on  the  brief),  Federal  Energy Regulatory Commission, Washington, DC,  for Respondent.  CAROLYN  ELEFANT  (Sarah  A.  Burns,  New  York  University  School  of  Law,  New  York  NY;  and  David  Wallace,  David  Wallace  Law  Offices,  Case 17-3770, Document 204-1, 03/12/2018, 2254067, Page3 of 12 3                             No. 17‐3770‐ag Montague, NJ, on the brief), Law Offices of Carolyn  Elefant,  PLLC,  Washington,  DC,  for  Intervenors  Sarah  E.  Burns,  Amanda  King,  Melody  Brunn,  Brunn  Living  Trust,  Pramilla  Malick,  Chair  of  Protect  Orange  County,  Protect  Orange  County,  (POC) an association.  CATHERINE  E.  STETSON  (Sean  Marotta,  Hogan  Lovells  US  LLP,  Washington,  DC;  and  Paul  Korman, Michael R. Pincus, and A. Gregory Junge,  Van  Ness  Feldman  LLP,  on  the  brief),  Hogan  Lovells  US  LLP,  Washington,  DC,  for  Intervenors  Millennium Pipeline Company, L.L.C.  Elizabeth  W.  Whittle,  Nixon  Peabody  LLP,  Washington, DC, for Intervenors CPV Valley, L.L.C.  ________  JOSÉ A. CABRANES, Circuit Judge:  The  questions  presented  are:  (1)  whether  the  Federal  Energy  Regulatory  Commission  (“FERC”)  correctly  determined  that  petitioner  New  York  State  Department  of  Environmental  Conservation (“the Department”) waived its authority to review the  request  of  Intervenor  Millennium  Pipeline  Company,  L.L.C.  (“Millennium”) for a water quality certification under Section 401 of  the Clean Water Act by failing to act on that request within one year;  and  (2)  whether  FERC  has  jurisdiction  to  regulate  the  pipeline  at  issue, and, if so, whether FERC appropriately accepted and reviewed  the  application  pursuant  to  its  exclusive  jurisdiction  over  interstate  natural gas transportation under the Natural Gas Act.  Case 17-3770, Document 204-1, 03/12/2018, 2254067, Page4 of 12 4                             No. 17‐3770‐ag The  Department  challenges  two  FERC  orders.  These  orders  effectively authorized Millennium to construct a natural gas pipeline  to serve a power plant run by Intervenor CPV Valley, L.L.C. (“CPV”)  absent  the  water  quality  certification  otherwise  required  to  be  procured from the Department under Section 401 of the Clean Water  Act, 33 U.S.C. § 1341. In the orders under review, FERC determined  that the Department waived its certification authority for the pipeline  by  failing  to  respond  within  one  year  of  receiving  Millennium’s  request  for  water  quality  certification,  as  required  by  statute.  Additionally, the Protect Orange County Intervenors (“the Landover  Intervenors”) challenge FERC’s jurisdiction over the pipeline at issue.  We  conclude  that  the  Department  waived  its  authority  to  review  Millennium’s  request  for  a  water  quality  certification  under  the Clean Water Act by failing to act on that request within one year.  We also conclude that FERC does have jurisdiction over the pipeline.  Accordingly, we DENY the petition for review.   BACKGROUND   The Valley Energy Center, owned by CPV, is an electric power  generation facility under construction in the Town of Wawayanda, in  Orange  County,  New  York.1  CPV  contracted  with  Millennium  to  build the pipeline as a means of connecting the plant to Millennium’s  existing interstate natural gas pipeline, which runs through Orange  County.2   On November 13, 2015, Millennium filed an application with  FERC,  pursuant  to  section  7(c)  of  the  Natural  Gas  Act,  15  U.S.C.  §  717f(c), requesting certificate authorization to construct and operate  7.8  miles  of  sixteen‐inch‐diameter  lateral  pipeline  and  related  1 2 J.A. 539. Id. Case 17-3770, Document 204-1, 03/12/2018, 2254067, Page5 of 12 5                             No. 17‐3770‐ag facilities.3  The  Natural  Gas  Act  requires  applicants  to  obtain  “any  permits, special use authorizations, certifications, opinions, or other  approvals as may be required under Federal law.”4 Since the pipeline  would  cross  several  streams  of  water  in  southern  New  York,  Millennium was also required to apply to New York’s Department for  a water quality certification under the Clean Water Act to confirm that  the proposed pipeline project (“Project”) would comply with the Act,  state water quality standards, and other requirements of state law.5   Section 401 of the Clean Water Act provides that “[i]f the State .  .  .  fails  or  refuses  to  act  on  a  request  for  certification,  within  a  reasonable  period  of  time  (which  shall  not  exceed  one  year)  after  receipt  of  such  request,  the  certification  requirements  .  .  .  shall  be  waived with respect to such Federal application.”6   On forms dated November 18, 2015, Millennium submitted an  application for a water quality certification to the Department.7 The  Department  received  the  application  on  November  23,  2015.8  On  December  7,  2015,  the  Department  notified  Millennium  that  it  deemed the application incomplete, pending FERC’s environmental  assessment.9 FERC issued its assessment on May 9, 2016.10 On June 17,  2016, the Department issued a second notification that it considered  Millennium’s application incomplete, requesting further information  regarding the Project’s potential environmental impact.11 In August  3 J.A. 1-28 15 U.S.C. §§ 717n(a)(1), (2). 5 33 U.S.C. § 1341(a)(1). 6 Id. 7 J.A. 29-127. 8 Id. at 128. 9 Id. 10 Id. at 217. 11 Id. at 401. 4 Case 17-3770, Document 204-1, 03/12/2018, 2254067, Page6 of 12 6                             No. 17‐3770‐ag 2016,  Millennium  submitted  responses  conveying  additional  information to the Department.12   On November 9, 2016, FERC issued a certificate under section  7(c)  of  the  Natural  Gas  Act  approving  the  Project  (“Certificate  Order”).13  The  Certificate  Order  did  not  authorize  Millennium  to  begin  construction  immediately,  instead  listing  various  conditions  that the company would need to satisfy before starting work.14 After  FERC issued the Certificate Order, Millennium requested expedited  review of its application for a water quality certification.15 In response,  the Department acknowledged that Millennium had fully responded  to the second notice of incomplete application and stated that it would  continue its review.16 It contended that it had, “at a minimum, until  August 30, 2017,” to either approve or deny the application.17   Eager to begin construction, Millennium petitioned the United  States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit to compel  the Department to act on its application for water quality certification,  on  the  basis  that  the  Department  failed  to  act  on  Millennium’s  application for a water quality certification within the one‐year time  limit mandated by Section 401 of the Clean Water Act.18 On June 23,  2017, that court dismissed Millennium’s petition for lack of standing,  holding that Millennium could seek a remedy for the delay only from  FERC.19   Accordingly, on July 21, 2017, Millennium requested that FERC  determine  that  the  Department  had  waived  its  authority  under  the  12 Id. at 407, 441, 472. Id. at 538; see generally Millennium Pipeline Co., 157 FERC ¶ 61096 (Nov. 9, 2016). 14 J.A. at 590-95. 15 Id. at 597. 16 Id. at 618. 17 Id. 18 See Millennium Pipeline Co. v. Seggos, 860 F.3d 696 (D.C. Cir. 2017). 19 Id. at 701. 13 Case 17-3770, Document 204-1, 03/12/2018, 2254067, Page7 of 12 7                             No. 17‐3770‐ag Clean  Water  Act,  and  thus  permit  Millennium  to  proceed  with  construction.20 While that request was pending, on August 30, 2017— nearly  two  years  after  Millennium’s  initial  submission  to  the  Department—the  Department  denied  Millennium’s  application.21  It  determined  that  FERC’s  environmental  assessment  had  failed  to  evaluate the downstream greenhouse gas emissions from the Project.  The Department therefore considered the environmental assessment  incomplete  and  rejected  the  water  quality  certification  request.22  Millennium  petitioned  this  Court  for  review  of  the  Department’s  decision.23  On  September  15,  2017,  following  the  Department’s  decision,  FERC found that the Department’s delay constituted a waiver of the  Department’s  authority  under  the  Clean  Water  Act  (“Waiver  Order”).24 It held that under the plain language of Section 401—which  states  that  the  window  for  review  opens  upon  “receipt  of  such  request”—the relevant date for assessing waiver is the day the agency  receives an application, in this case, November 23, 2015.25   The Department, and, separately, the Landowner Intervenors  sought  rehearing  of  the  Waiver  Order.26  FERC denied  rehearing  on  20 J.A. 646. Id. at 736-37. 22 Id. 23 That case has been held in abeyance pending the outcome of the instant appeal. See Millennium Pipeline Co. v. N.Y. State Dep’t of Envtl. Conserv., No. 17-3465 (2d Cir., filed Oct. 26, 2017). 24 Millennium Pipeline Co., 160 FERC ¶ 61,065 (Sept. 15, 2017); J.A. 753. 25 J.A. 757-58. 26 J.A. 763. On October 27, 2017, following entry of the Waiver Order, FERC issued a “Notice to Proceed with Construction” authorizing Millennium to begin construction without receiving a Section 401 certification from the Department. J.A. 783. To prevent Millennium from commencing construction until FERC acted on the Department’s motion for rehearing, on October 30, 2017, the Department brought an emergency petition for a writ of prohibition to this Court. See In re N.Y. State Dep’t of Envtl. Conserv. v. Millennium Pipeline Co., No. 17-3503 (2d Cir. Oct. 30, 2017). We issued an administrative stay regarding the Notice to Proceed. We dissolved that stay after FERC issued the Waiver Rehearing Order. 21 Case 17-3770, Document 204-1, 03/12/2018, 2254067, Page8 of 12 8                             No. 17‐3770‐ag November  15,  2017  (“Waiver  Rehearing  Order”).27  Two  days  after  FERC’s  denial  of  rehearing,  the  Department  filed  this  petition  for  review  of  the  Waiver  Order  and  the  Waiver  Rehearing  Order.28  On  appeal, the Landowner Intervenors claim that FERC lacks jurisdiction  under the Natural Gas Act to regulate the pipeline.   DISCUSSION  A.  Standard of Review    Two issues are presented by this proceeding: (1) whether  FERC correctly interpreted Section 401 of the Clean Water Act when  it held that the Department waived its right to act on Millennium’s  application; and (2) whether FERC appropriately accepted and  reviewed the application as subject to its exclusive jurisdiction under  the Natural Gas Act.   We review FERC’s interpretation of the Clean Water Act, a  statute that it does not administer, de novo.29 The Department  contends that we should grant Chevron deference to a state agency’s  interpretation of a federal statute. It claims that since Section 401  contemplates a joint federal‐state program in which the Department  is responsible for determining whether a proposal complies with the  Clean Water Act, we should afford deference to its interpretation.30  27 Millennium Pipeline Co., 161 FERC ¶ 61,186 (Nov. 15, 2017); J.A. 793. As part of its petition, the Department filed an emergency motion for stay of construction pending review of the Waiver Orders. On December 7, 2017, following briefing and oral argument, this Court denied the Department’s emergency motion for a stay, dismissed the Department’s earlier petition (No. 17-3503) as moot, and dissolved the administrative stay it had previously issued. The Landowner Intervenors subsequently requested a similar stay in this case and in the separate appeal of FERC’s Certificate Orders (17-3966). We denied those requests on December 15, 2017. N.Y. Dep’t of Envtl. Conserv., No. 17-3770 (2d Cir. Dec. 15, 2017); Protect Orange Cty. v. FERC, No. 17-3966 (2d Cir. Dec. 15, 2017). 29 Constitution Pipeline Co. v. N.Y. State Dep’t of Envtl. Conserv., 868 F.3d 87, 100 (2d Cir. 2017). 30 Pet’r’s Br. 26-27. 28 Case 17-3770, Document 204-1, 03/12/2018, 2254067, Page9 of 12 9                             No. 17‐3770‐ag The Department argues that we have afforded Chevron deference to  a state agency’s interpretation of a federal statute in the case of  Medicaid, another joint federal‐state program.31   Our precedents, however, foreclose extending such deference.  A state agency’s interpretation of a federal statute does not receive  deference unless the federal agency charged with administering that  statute has expressly approved the state’s interpretation and  implementation.32 Although the Department has a role in  determining compliance with Section 401 of the Clean Water Act,  the federal agency charged with administering the Clean Water Act  (the Environmental Protection Agency) is not involved in reviewing  or approving the Department’s interpretation of the waiver period.33 We therefore construe Section 401 de novo, according no  deference to the interpretations of FERC or the Department.    Regarding the Landowner Intervenors’ challenge to FERC’s  authority over the Project, we must first determine whether the  Intervenors have standing before addressing whether the Natural  Gas Act provides FERC with jurisdiction.  B. Whether the Department Waived Its Authority Under the  Clean Water Act     The Department contends that the review process under  Section 401 begins only once it, a state agency, deems an application  “complete.” FERC, on the other hand, argues that the one‐year  31 See Perry v. Dowling, 95 F.3d 231, 236 (2d Cir. 1996). See id. (“When the federal-statute interpretation is that of a state agency and ‘no federal agency is involved,’ deference is not appropriate.” (quoting Turner v. Perales, 869 F.2d 140, 141 (2d Cir. 1989)); see also Constitution Pipeline, 868 F.3d at 100 (reviewing de novo interpretation of same statutory provision). 33 See Alabama Rivers All. v. F.E.R.C., 325 F.3d 290, 296–97 (D.C. Cir. 2003) (noting federal Environmental Protection Agency is charged with administering Clean Water Act). 32 Case 17-3770, Document 204-1, 03/12/2018, 2254067, Page10 of 12 10                             No. 17‐3770‐ag review period commences when the Department receives a request  for water quality certification. We agree with FERC.     The plain language of Section 401 outlines a bright‐line rule  regarding the beginning of review: the timeline for a state’s action  regarding a request for certification “shall not exceed one year” after  “receipt of such request.”34 It does not specify that this time limit  applies only for “complete” applications. If the statute required  “complete” applications, states could blur this bright‐line rule into a  subjective standard, dictating that applications are “complete” only  when state agencies decide that they have all the information they  need. The state agencies could thus theoretically request  supplemental information indefinitely.      The Department warns that requiring state agencies to act on  a request within one year will force it to render premature decisions.  Among other harms, the Department notes, such a requirement may  undermine public notice and comment, impede a state from  working with the applicant to refile in accordance with its  requirements, and prompt applicants to flood the courts with  appeals.   These concerns are misplaced. If a state deems an application  incomplete, it can simply deny the application without prejudice— which would constitute “acting” on the request under the language  of Section 401. It could also request that the applicant withdraw and  resubmit the application.35 Such a denial does not preclude a state  from assisting applicants with revising their submissions.36 Nor does  34 Id. Constitution Pipeline, 868 F.3d at 94 (noting that an applicant for a Section 401 certification had withdrawn its application and resubmitted at the Department’s request—thereby restarting the one-year review period). 36 In fact, Millennium met with the Department on August 10, 2015, before submitting its application, to “avail[] itself of [the Department’s] pre-application process,” which included the Department providing comments on Millennium’s plans. Crouse Decl. Ex. G at 2, Dkt. 7. 35 Case 17-3770, Document 204-1, 03/12/2018, 2254067, Page11 of 12 11                             No. 17‐3770‐ag it harm the process of public notice and comment, which would  simply begin once a state decided that it did not need to deny an  application for incompleteness. And what the Department calls  “premature” denials of applications are not likely to prompt a  deluge of litigation. The Department itself notes that this litigation  incentive already exists; applicants can argue before FERC that their  applications are complete under New York regulations.37     Accordingly, we conclude that the Department waived its  authority under Section 401 and that FERC properly issued a waiver  order permitting Millennium to proceed with construction without a  water quality certification.  C. FERC’s Jurisdiction over the Project     The petitioner (the Department) in this instance did not raise  the issue of whether FERC has jurisdiction over Millennium’s  application regarding the Project. Generally, “intervenors may only  argue issues that have been raised by the principal parties; they  simply lack standing to expand the scope of the case to matters not  addressed by petitioners in their request for review.”38 Nonetheless,  courts may exercise discretion to entertain a new argument raised by  an intervenor.39 We choose to do so here.    The Natural Gas Act provides that FERC has plenary  authority over the transportation of natural gas in interstate  commerce.40 Natural “gas crossing a state line at any stage of its  movement to the ultimate consumer is in interstate commerce  37 Reply Br. Pet. 23. Petro Star Inc. v. FERC, 835 F.3d 97, 110 (D.C. Cir. 2016) (brackets omitted) (quoting Nat’l Ass’n of Regulatory Util. Comm’rs v. ICC, 41 F.3d 721, 729 (D.C. Cir. 1994)). 39 See New York v. Atl. States Marine Fisheries Comm’n, 609 F.3d 524, 529 n.4 (2d Cir. 2010). 40 15 U.S.C. § 717(b). 38 Case 17-3770, Document 204-1, 03/12/2018, 2254067, Page12 of 12 12                             No. 17‐3770‐ag during the entire journey.”41 If a pipeline is an integrated part of an  interstate system, FERC has jurisdiction over it even if that pipeline  is a “lateral” line off a company’s mainline and that lateral line is  solely located in one state, and the transporting gas never leaves that  state.42     The pipeline at issue here will transport gas that is in  interstate commerce as part of an integrated system. Millennium’s  mainline system is linked to interstate pipelines that run both in and  out of the state of New York.43 Although the pipeline at issue here is  located entirely within New York and will deliver gas only to the  Valley Energy Center, it will receive out‐of‐state gas from the  Millennium mainline.44 FERC therefore has jurisdiction.  CONCLUSION  For the foregoing reasons, we DENY the petition for review.   41 Mich. Consol. Gas Co. v. Panhandle E. Pipe Line Co., 887 F.2d 1295, 1299 (6th Cir. 1989) (quoting Maryland v. Louisiana, 451 U.S. 725, 755 (1981)). 42 See Okla. Nat. Gas Co. v. FERC, 28 F.3d 1281, 1287 (D.C. Cir. 1994). 43 J.A. 544, 546. 44 Id. at 544.

Disclaimer: Justia Dockets & Filings provides public litigation records from the federal appellate and district courts. These filings and docket sheets should not be considered findings of fact or liability, nor do they necessarily reflect the view of Justia.

Why Is My Information Online?